Дополнительная информация по теме Лесного кодекса

1) Новый проект Кодекса - "счастье бюрократа" с громоздким набором технических регламентов.

Сама по себе необходимость разработки нового Лесного кодекса не вызывает сомнений. Ныне действующий Кодекс скорее тормозит развитие лесной отрасли, чем способствует ее развитию. Многие его статьи соответствуют принципам в большей степени планового государственного хозяйства, чем рыночной экономики. Другие - написаны таким языком, что оставляют широкий простор для вольного толкования государственными чиновниками и снимания "административной ренты". Некоторые статьи нынешнего Лесного кодекса так и не вступили в действие (например, статья, предусматривающая обязательную сертификацию древесины, отпускаемой "на корню", много раз была использована для "выбивания" денег из лесопромышленников на проведение соответствующих экспериментов - но сама система всеобщей сертификации так и не появилась). А самое главное - большинство ключевых вопросов лесопользования регулируется не собственно Лесным кодексом, а многочисленными ведомственными инструкциями (например, объем ведомственных документов, имеющих отношение к лесохозяйственной деятельности того или иного лесхоза, исчисляется в 6-10 тысяч стандартных страниц - ни один специалист лесного хозяйства просто не в силах знать и исполнять все эти многочисленные инструкции).

Тем не менее, новый Лесной кодекс не решает большинства проблем, существующих в лесном секторе. Кодекс в значительной степени остается декларативным документом: он предусматривает существование 13 типов так называемых "технических регламентов", которые и будут определять важнейшие параметры управления лесами и лесопользования. С учетом региональных различий (Кодекс предусматривает наличие до семи различных нормативов, относящихся к разным частям территории России), количество "технических регламентов" может достигать девяноста одного. Фактически, это означает, что, как и сейчас, в лесу будет править не закон (утверждаемый законодательным органом власти - Госдумой), а ведомственная инструкция (технические регламенты в соответствии с проектом будут утверждаться Министерством природных ресурсов).

2) Основные проблемы проекта нового Лесного кодекса по мнению российских неправительственных экологических организаций (проект от 13.03.2003, в целом одобренный на заседании Правительства РФ 18.03.2004)

1. Частная собственность на леса - зачем?

Проект допускает введение частной собственности на некоторые категории защитности лесов, имеющие большое общественное значение. В соответствии с проектом Кодекса, запрет на приватизацию распространяется только на часть категорий защитных лесов. Следует расширить список категорий защитных лесов, не подлежащих приватизации, таа как в их число попали такие важные категории как:

• ленточные боры;
• леса на пустынных, полупустынных, степных, лесостепных и малолесных горных территориях, имеющие важное значение для защиты природной среды;
• леса первой, второй и третьей зон округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов;
• особо ценные лесные массивы;
• орехово-промысловые зоны;
• лесоплодовые насаждения;
• притундровые леса;

Этим создается основа для того, чтобы интересы частных лесовладельцев вступали в конфликт с интересами местного населения и других граждан. Все эти леса имеют в первую очередь водоохранные, средообразующие, противоэрозионные функции. Передача их в собственность граждан и юридических лиц может привести к утрате ими указанных функций, что крайне негативно скажется на состоянии окружающей среды многих регионов России. В связи с этим необходимо внести в кодекс запрет на приватизацию всех защитных лесов. Приватизация защитных лесов противоречит концепции кодекса, поскольку правовой режим их использования предусматривает ограничения, то есть собственник, получивший эти земли, будет ограничен в праве их использования, и, соответственно в получении дохода.

Кроме того, проект допускает введение частной собственности на леса второй и третьей групп. Арендатор может приватизировать леса второй группы уже после 15 лет аренды при отстуствии серьезных нарушений в последние 5 лет. Как и при передаче в долгосрочную аренду, так при продаже леса в частную собственность лесопромышленник платит государству только деньги, но никаких социальных обязательств относительно местного населения и учета его брать не обязан. Процедуры общественных слушаний при приватизации лесов или передачи в долгосрочную аренду не предусматривается.

При приватизации неэксплуатационных лесов создаются условия для ограничения собственником доступа на территорию и к другим природным ресурсам. Возможность приватизации перечисленных категорий защитности лесов первой группы, а также всех лесов третьей группы, необходимо исключить.

2. Неправомочные ограничения на общедоступное пользование лесами и обеспечение прав граждан на достоверную информацию о состоянии лесов как компонента окружающей среды

Кодекс декларирует свободное и бесплатное общедоступное лесопользование граждан и прямо запрещает ограничивать доступ граждан на участки, переданные в аренду или находящиеся в частной собственности (статья "Общедоступное лесопользование граждан", в версии Кодекса, одобренной Правительством, - статья 38). Однако, это крайне позитивное положение тут же дезавуируется: ограничение доступа граждан в леса возможно, если "пребывание граждан в лесах несовместимо с целями предоставления лесных участков в аренду либо причиняют ущерб собственникам лесных участков". При этом, из текста статьи следует, что решение принимается собственником или арендатором единолично, а все его обязанности сводятся к тому, чтобы уведомить граждан о своём решении "в доступной форме".

Не отрицая в ряде случаев необходимости ограничения права общедоступного лесопользования, мы считаем, что вышеописанная логическая конструкция делает возможным произвол со стороны владельцев лесных участков. Действительно, пребывание граждан в лесах почти всегда можно объявить "несовместимым с целями предоставления лесных участков" в аренду или собственность. При этом никакого порядка определения совместимости общедоступного пользования с целями аренды или порядка определения, причиняется ли ущерб собственнику или арендатору, не предусматривается. Поскольку доказывать это владелец никому не обязан, он сможет ограничить доступ граждан на лесной участок в любой момент по своему желанию. Мы полагаем, что такая практика станет весьма широко распространённой, особенно вблизи крупных городов, что будет способствовать увеличению социальной напряжённости в обществе. Для большинства лесных деревень и поселков, где использование недревесных ресурсов леса является основой для существования значительной части населения, ограничение общедоступного лесопользования граждан вообще может оказаться критическим.

Единственным способом граждан отстоять свои права будет суд, в котором, в принципе, можно обжаловать ограничение лесопользования (статья "Ограничение лесопользования", в одобренной Правительством версии - статья 40). Таким образом, из текста Кодекса фактически следует презумпция прав владельца лесного участка ограничивать права граждан, если судом не будет доказано обратное. Это странно, так как формально Кодекс декларирует противоположное - презумпцию прав граждан и запрет на их ограничение. Таким образом, декларативные положения входят в противоречие с фактическим положением дел.

Представляется логичным, что декларация права граждан на общедоступное лесопользование должна быть подтверждена соответствующими положениями, устанавливающими презумпцию этого права. То есть не граждане должны доказывать неправомерность ограничения их права, а лица, заинтересованные в таком ограничении, должны доказывать, что доступ граждан на лесной участок "противоречит целям лесопользования" или наносит ущерб. Из этого однозначно следует, что ограничения на доступные лесопользования граждан должны вводиться не единоличным решением владельца, а судом. (Это, кстати, должно распространяться не только на лесные участки, переданные в частную собственность, но и на леса, находящиеся в государственной собственности.) Единственным исключением должны быть чрезвычайные ситуации - опасность лесных пожаров, другие природные или техногенные катаклизмы. В этих случаях допустимо временное ограничение общедоступного лесопользования граждан решением органов государственной власти.

3. Ликвидация низового (районного, межрайонного) звена территориальных органов по управлению лесным фондом и по надзору за соблюдением лесного законодательства.

Отсутствие в Кодексе прямого указания на необходимость создания территориальных (районных) органов по управлению лесным фондом и по надзору за соблюдением лесного законодательства может привести к ликвидации низового звена этих органов, что фактически приведет к ликвидации системы государственного управления и надзора. (В настоящее время именно подразделения районного уровня - лесхозы - являются основой государственной системы управления и контроля за лесопользованием.)

Отсутствие структурного подразделения районного уровня (лесхоза или его аналога) сделает практически невозможным: приемку выполненных по договорам лесохозяйственных работ; ведение лесного хозяйства на лесных участках, находящихся в государственной собственности и не переданных в аренду с обязательством ведения лесного хозяйства; борьбу с лесными пожарами, вредителями и болезнями леса; охрану лесов, а также осуществление контроля за лесопользованием. Территориальные органы в субъектах федерации просто физически не способны осуществлять все вышеуказанные функции на всей подведомственной территории. В наиболее крупных регионах с неоптимальными транспортными условиями отсутствие районных подразделений государственных органов по управлению и контролю за лесопользованием будет подразумевать необходимость многодневных поездок физических лиц и руководителей предприятий - лесопользователей в административные центры субъектов федерации.

Разрушение системы управления лесами на уровне административных районов (муниципальных образований), если таковое произойдет, будет практически необратимым, т.к. для привлечения новых квалифицированных специалистов по лесному хозяйству потребуются несоизмеримо большие затраты, чем для сохранения и реорганизации имеющихся. Особенно это справедливо для "многолесных" районов, обычно удаленных от основных центров социальной и экономической активности (на которые, тем не менее, приходится преобладающая часть заготовки древесины в России).

4. Невозможность существования особо охраняемых природных территорий на землях лесного фонда

Сегодня большинство особо охраняемых природных территорий (ООПТ) России находится на территории лесного фонда. Это тысячи объектов различного статуса и площади - сеть, создававшаяся десятилетиями, хоты общая площадь таких территорий в масштабах страны незначительна и составляет менее 5% от площади лесного фонда. В отличие от заповедников, эти территории (подавляющее большинство заказников, памятников природы и природных парков, значительная часть национальных парков) создавались без изъятия земель, в полном соответствии с действовавшим законодательством. Фактически, эти ООПТ существуют в виде определённых ограничений прав на лесопользование и другие виды природопользования при сохранении прежних владельцев лесных участков. Существенно, что эти ограничения производились с письменного согласия владельцев и пользователей лесных участков.

Одобренная Правительством редакция проекта Кодекса фактически не допускает существование особо охраняемых природных территорий (ООПТ) в составе лесного фонда. Возможно, разработчики придерживаются иной точки зрения, но внимательный анализ показывает, что Кодекс трактует леса ООПТ исключительно как лесные угодья на землях ООПТ вне лесного фонда. По крайней мере, именно так это может быть истолковано в спорных случаях. С таким толкованием нашим коллегам уже приходилось сталкиваться в практической работе.

Поскольку перевод земель из лесного фонда в другие категории крайне затруднён (в целом, вполне оправданно), это делает практически невозможным создание новых лесных ООПТ регионального уровня, а также представляет серьёзную угрозу дальнейшему существованию созданных ранее. Существует вполне реальная опасность, что большинство ООПТ на землях лесного фонда будут просто ликвидированы, так как перевод их земель в другую категорию - долгий и сложный процесс, никакого финансирования которого не предусматривается.

С формальной точки зрения, для окончательного решения проблемы необходимо также внесение изменений в действующий Земельный кодекс, статья 95 которого в настоящее время относит к землям ООПТ земли всех их существующих категорий. Очевидно, что поправки к Земельному кодексу при принятии данной редакции Лесного кодекса всё равно придётся вносить. Разработчики сами признают это, прямо указывая в заключительной части проекта Лесного кодекса, что в Земельный кодекс должны быть внесены изменения в части классификации земель лесного фонда. Предлагаемые нами изменения в части состава земель ООПТ достаточно незначительны и по своему смыслу мало отличаются от поправок в части классификации земель лесного фонда. В то же время, они позволят разрешить коллизии, возникающие вокруг ООПТ, создаваемых без изъятия земель.

Альтернативы существованию ООПТ на землях иных категорий (в том числе, - на землях лесного фонда) всё равно нет, если не считать "альтернативой" их уничтожение. ООПТ, создаваемые с отводом земель (преимущественно заповедники и часть нацпарков), в силу своей малочисленности и сложности создания, никогда не заменят полностью более простые и гибкие категории, создаваемые без перевода земель. Эти две группы дополняют друг друга и малоосмысленны по отдельности. В конце концов, задача законодательства не ломать хорошо работающую систему общественных отношений в данной области, а попытаться её разумно регулировать.

С нашей точки зрения, в тексте Лесного кодекса необходимо тем или иным способом прямо указать на возможность существования "лесов особо охраняемых природных территорий" как категории лесов первой группы в составе лесного фонда. Кроме того, необходимо указать различие между процедурой выделения ООПТ с изъятием земельных участков (и, соответственно, их переводом в категорию земель ООПТ) и без такового (должны оставаться в составе земель той же категории, в частности, в составе земель лесного фонда). Необходима также ссылка на законодательство об особо охраняемых природных территориях, описывающее порядок их выделения.

5. Обязательность проведения рубок ухода и санитарных рубок даже в особо ценных лесах

Кодекс демонстрирует удивительное пристрастие к санитарным рубкам и рубкам ухода. Их проведение является обязательным для всех лесопользователей, ведущих лесное хозяйство, и во всех категориях лесов, в том числе защитных. Такое трепетное отношение к указанным видам рубок связано с неадекватным пониманием роли таких рубок и является, скорее, отражением традиционной точки зрения российских специалистов лесного хозяйства. По нашему мнению, в его основе лежит заблуждение относительно реальной роли рубок ухода и санитарных рубок.

Сегодня в России рубки ухода и санитарные рубки почти повсеместно из инструмента улучшения технических характеристик древостоя превратились в замену рубок главного пользования в тех лесах, где по каким-то причинам, рубки главного пользования запрещены (или их замену для организаций, не имеющих права вести рубки главного пользования). По своим техническим параметрам многие виды рубок ухода практически не отличаются от аналогичных промышленных рубок главного пользования (особенно таки виды рубок, как рубки обновления и переформирования, которые разрабатывались специально для замены рубок главного пользования (РГП) в лесах, где РГП формально запрещены). Существующее положение вещей ярко иллюстрируется полушутливым названием, которое сами работники лесного хозяйства дали этим рубкам, - "рубки дохода". Нарушения при проведении санитарных рубок, когда под предлогом заболевания вырубаются здоровые деревья, также носят массовый и повсеместный характер.

Не секрет, что именно эти рубки вносят весьма существенный вклад в собственные средства, зарабатываемые лесхозами. Объём древесины, заготавливаемой в ходе рубок промежуточного пользования, достигал в последние годы примерно 20% процентов общего объёма заготовки по стране, что делало лесную службу крупнейшим лесозаготовителем и часто ставило других лесозаготовителей в условия недобросовестной конкуренции с ней.

Такое положение, вероятно, было неизбежным в условиях острого недофинансирования лесного хозяйства в последние годы. Однако, это ещё не даёт оснований считать рубки ухода и санитарные рубки мероприятиями однозначно положительными для леса и требовать их проведения во всех без исключения лесах (для большей части территории страны это требование просто невыполнимо в силу удалённости). Обязательность таких мероприятий, как сплошные санитарные рубки, вне зависимости от того, имеют они хозяйственный или природоохранный смысл или не имеют, вообще вызывает глубокое сомнение. Необходимо отметить, что в большинстве европейских стран с развитым лесным комплексом санитарные рубки применяются лишь в виде редчайших исключений.

Рубки ухода имеют смысл только при ведении интенсивных форм лесного хозяйства или в случае, когда лесопользователь собирается достаточно долго (в течение периода, сравнимого с оборотом рубки) использовать лесные ресурсы, формируя при этом определенную структуру лесного фонда (в соответствие со спросом на рынке). Тем самым мотивация к ведению рубок ухода должна создаваться не административными, а экономическими средствами - то есть лесопользователь должен быть заинтересован в длительном лесовыращивании и повышении качества леса. Если рубки ухода и санитарные рубки являются в конкретных случаях необходимыми и ведут к улучшению древостоя, их проведение само по себе будет в интересах собственника, а в случае долгосрочной аренды - и арендатора. Принуждать владельца лесного участка к их проведению в этом случае не будет необходимости, так как он сам будет в этом заинтересован. Если же в данных конкретных условиях смысла в проведении таких рубок нет, административное принуждение владельца к их проведению лишь увеличит его расходы. Неграмотная рубка ухода, проведенная в неправильные сроки, способна нанести значительный экономический и экологический вред.

Отсутствие в Кодексе определений разных типов рубок ухода также дает широкие возможности для произвола при выполнении совершенно разумного требования к арендаторам и собственникам леса вести лесное хозяйство.

Определяемая действующими нормативами система рубок ухода и санитарных рубок ориентирована, в первую очередь, на выращивание леса для заготовки древесины. Иные виды лесопользования при этом фактически игнорируются. Так, владелец лесного участка может быть больше заинтересован не в заготовке древесины, а в других видах лесопользования (например, ведении охотничьего хозяйства или рекреационном использовании), для которых указанные виды рубок могут быть бесполезны или просто вредны. Принуждение его к их выполнению также далеко не всегда оправдано.

Таким образом, представляется логичным, чтобы Кодекс не заставлял владельцев лесных участков проводить те или иные мероприятия, а создавал бы условия, при которых их проведение было бы выгодно и необходимо. Важно понять, что рубки ухода и санитарные рубки - не цель лесного хозяйства, а один из инструментов достижения конкретных целей - улучшение качества древостоев, их продуктивности, предотвращение пожаров и пр. Представляется разумным законодательно регулировать задачи ведения лесного хозяйства и конечные параметры лесов (через нормативы), а методы их достижения оставлять на усмотрение владельцев.

В частности, кажется целесообразным:

• Исключить из текста Кодекса требования об обязательности проведения рубок ухода и санитарных рубок всеми лесопользователями, ведущими лесное хозяйство, и во всех категориях лесов. Предпочтительно отдать их проведение на усмотрение владельцев и лесопользователей. Во всяком случае, их применение не должно противоречить целям лесопользования.
  
  
• Исключить из текста Кодекса (а позднее - и из соответствующих нормативов) виды рубок промежуточного пользования, которые фактически подменяют по своим параметрам рубки главного пользования (в частности, рубки обновления и переформирования).
  
  
• Включать в расчёт максимально допустимого объёма пользования (расчётную лесосеку) всю древесину, заготавливаемую в течение года на данном участке, независимо от видов и способ рубок, которыми она заготовлена.
  
  
• Учитывать пригодную к использованию древесину, получаемую в ходе проведения рубок ухода и санитарных рубок, при определении величины арендной платы и при продаже гражданам древостоя на корню.
  
  
• При установлении особенностей лесопользования для различных категорий лесов в Особенной части Кодекса необходимо по возможности определять основные параметры разрешённых и запрещённых видов пользования, а не просто названия различных мероприятий. Другой вариант - определение основных параметров различных типов рубок в соответствующей статье. К таковым параметрам относятся: тип рубки (сплошная или выборочная), её максимально допустимая площадь и ширина, процент выборки (для выборочных рубок), количество приёмов (для постепенных рубок). Ведь не так важно, называется ли рубка главного пользования или промежуточного, важно какая часть древостоя и в какие сроки при этом выбирается. Это оставит меньше произвола для чиновников при написании лесных нормативов.

6. Возможность хищнического лесопользования в защитных лесах, особо защитных участках; вопросы собственности на защитные леса

В настоящее время Особенная часть Кодекса прописана лишь в общих чертах (в "индикативном" виде). Режимы использования, предлагаемые для различных категорий лесов пока мало отличаются друг от друга. Мы согласны с мнением разработчиков Кодекса, что эта часть требует значительной доработки с привлечением соответствующих специалистов. Особенно это касается различных категорий защитных лесов, имеющих важное экологическое значение.

Мы опасаемся, что ограничения на лесопользования в таких лесах могут оказаться недостаточно сильными для обеспечения выполнения лесами природоохранных и средозащитных функций. Есть риск их ослабления даже по сравнению с действующими, далеко не идеальными ограничениями. Пока в версии текста, одобренном Правительством, в защитных лесах запрещены лишь рубки главного пользования или обновительные рубки (одно из двух), а также подсочка. В лесопарковых частях зелёных зон поселений и хозяйственных объектов никакие рубки вообще не ограничены (надеемся, это просто ошибка). Иных существенных ограничений на лесопользование в защитных лесах пока нет. То есть практически везде разрешены либо рубки главного пользования, либо обновительные рубки (мало отличающиеся от главного пользования по своим параметрам). Вряд ли такой режим лесопользования можно признать существенно отличающимся от лесов второй группы.

Отдельной проблемой являются рубки промежуточного пользования, которые серьёзно не ограничены (кроме обновительных рубок) ни в одной категории лесов (за исключением лесов ООПТ). Их параметры зачастую не отличаются от параметров рубок главного пользования. Поэтому запрет рубок главного пользования как таковых, часто не влияет существенно на реальный режим лесопользования (подробнее - см. соответствующий раздел наших замечаний).

Исходя из этого, мы предлагаем для защитных лесов необходимо не просто запретить применение тех или иных видов рубок, но также ограничить ключевые допустимые параметры рубок - такие как размер, интенсивность выборки, возраст рубки, сроки примыкания лесосек и пр.

Поднятые выше вопросы также относятся к особо защитным участкам, выделяемым в лесах всех групп (в данной редакции Кодекса - статья 15, "Состав лесного фонда", пункт 3). Исходя из декларируемых проектом Кодекса целей выделения особо защитных участков (например сохранение мест обитания и произрастания редких видов животных и растений) может следовать необходимость более полного ограничения лесохозяйственной деятельности, а не только запрета рубок главного пользования. Кроме того, как уже указывалось выше, реальных различий между рубками главного и промежуточного пользования на практике зачастую нет.

Дополнительные материалы следуют…