ПРАВО - ПРИРОДЕ: РОССИЙСКОЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

Электронный бюллетень Центра охраны дикой природы

№118, апрель 2005

ПРОЕКТ ВОДНОГО КОДЕКСА НАКАНУНЕ ОБСУЖДЕНИЯ В ПАРЛАМЕНТЕ

СОДЕРЖАНИЕ

1. Основные понятия, используемые в проекте Водного Кодекса
2. Собственность на водные объекты
3. Общее и особое водопользование
4. Участие населения в защите своих прав на водные объекты
5. Схемы комплексного использования и охраны водных объектов
6. Требования к использованию водных объектов
7. Водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы водных объектов

На 22 апреля в Государственной Думе Российской Федерации намечено рассмотрение в первом чтении проекта Водного Кодекса (ВК) Российской Федерации. В этом выпуске мы рассматриваем некоторые, на наш взгляд, важные положения проекта ВК.

Основные понятия, используемые в проекте Водного Кодекса

Согласно статье 3 проекта ВК, "водное законодательство регулирует отношения по использованию и охране водных объектов". В статье 6 водные объекты разделены на поверхностные и подземные, причём к первым отнесены внутренние морские воды РФ, территориальное море РФ, поверхностные водотоки (реки, ручьи, каналы межбассейнового перераспределения водных ресурсов), поверхностные водоёмы (озёра, пруды, копани, карьеры, водохранилища), болота, естественные выходы подземных вод (родники, гейзеры), ледники и снежники. Поверхностные непроточные естественные или искусственные замкнутые водоёмы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами, названы в статье 1 проекта ВК обособленными водными объектами.

Общее понятие "водный объект" определено в статье 1 как "сосредоточение вод на поверхности суши в формах её рельефа либо в недрах, имеющее границы, объём и черты водного режима". Однако эта же статья определяет береговую линию (границу водного объекта) как среднемноголетний высший (?!) уровень вод в безлёдный период. Получается, что в течение большей части года на реках с сезонными паводками границы водного объекта отстоят от него же самого как от "сосредоточения вод"! Эту ситуацию усугубляет данное проектом ВК определение берега: "полоса земли, размеры которой определяются, исходя из разницы между среднемноголетним высшим уровнем вод в безлёдный период и среднемноголетним низшим уровнем вод в безлёдный период, и в пределах которой происходит непосредственное взаимодействие поверхностных вод с сушей". Из него следует, что в границах водного объекта, то есть "сосредоточения вод", находится также и полоса земли, большую часть года водой не покрытая, то есть берег. Таким образом, предлагаемая система основных понятий внутренне противоречива.

Поскольку водный фонд определяется как совокупность водных объектов в пределах территории Российской Федерации, то части некоторых водных объектов (например, речные поймы) попадают на земли иных категорий, нежели земли водного фонда (например, на земли сельскохозяйственного назначения, лесного фонда и др.). Понятие "земли водного фонда", применяемое в земельном законодательстве, в проекте ВК не применяется, что, однако, не устраняет противоречий с земельным законодательством (см. ниже).

Определение берега, данное в проекте ВК, по смыслу гораздо ближе к значению слова "пойма" - "низкое место, заливаемое во время половодья" (С.И. Ожегов, Н.Ю. Шведова. Толковый словарь русского языка. - М., Азъ Ltd., 1991), нежели к общепринятому значению слова "берег" - "край земли около воды" (там же). Существенное изменение в юридическом документе смысла слов, относящихся к бытовой лексике, затрудняет понимание документа населением и, тем самым, доступ населения к правосудию.

Принимая, что водный объект - это некое "сосредоточение вод", следует признать, что граница большинства водных объектов не является постоянной, поскольку в каждый момент времени определяется, в зависимости от объекта и природных условий, фактическим уровнем вод, положением кромки льда или снега и т.п. Систему понятий, вводимых проектом ВК, следует привести в соответствие с этой природной закономерностью, подобно тому, как, например, в законодательстве о животном мире учитывается способность объектов животного мира к самостоятельному передвижению.

Собственность на водные объекты

Согласно статье 8 проекта ВК, все водные объекты, кроме обособленных, находятся в федеральной собственности и, согласно статье 9, не могут быть предоставлены в частную собственность, как и занятые ими земли. Однако, участки поймы, включаемые, в соответствии со статьёй 1, в границы водного объекта, в настоящее время находятся, в соответствии с земельным законодательством, не только в федеральной собственности, но и в собственности субъектов РФ, муниципальных образований, физических и юридических лиц. Выход из этого противоречия состоит, очевидно, в изменении проекта ВК.

Согласно статье 8, обособленные водные объекты могут находиться в собственности РФ, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований, а также в собственности граждан и юридических лиц. Как следует из статьи 9, предоставляться в частную собственность и быть объектами сделок, предусмотренных гражданским и земельным законодательством, могут только естественные обособленные водные объекты площадью не более 3 тысяч квадратных метров, не находящиеся в государственной или муниципальной собственности, или же искусственные обособленные водные объекты, причём те и другие должны быть расположены за пределами черты поселений не ближе одного километра от них.

На наш взгляд, неопределённость понятия "гидравлическая связь", ключевого для отнесения водных объектов к обособленным, позволяет объявить не относящимся к таковым практически любой водный объект, кроме бассейнов с водонепроницаемым ложем.

Общее и особое водопользование

Согласно статье 12, каждый гражданин вправе свободно пользоваться водными объектами, находящимися в государственной или муниципальной собственности, если иное не предусмотрено водным законодательством. Объектами общего водопользования являются все водные объекты, за исключением предоставленных в особое пользование, а также обособленных водных объектов в собственности граждан и юридических лиц.
Общее водопользование осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, утверждаемыми в порядке, определяемом Правительством РФ, а также условиями, устанавливаемыми нормативными правовыми актами, которые принимаются органами местного самоуправления по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. В условиях общего водопользования могут быть предусмотрены различные ограничения общего водопользования.

Согласно статье 13, для целей обеспечения обороны страны и безопасности государства, создания ООПТ и реабилитации радиационно-загрязнённых водных объектов, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов водные объекты и их части могут предоставляться в особое пользование ограниченному кругу лиц. Не обсуждая двусмысленность этой формулировки, отметим громоздкость предложенной процедуры, например, предоставление в особое пользование крупному государственному природному заповеднику расположенных на его территории тысяч разнообразных водных объектов, многие из которых могут даже не иметь названия.

Кроме того, в статьях 12 и 13 не учтена необходимость ограничения водопользования в связи с нахождением водных объектов или их частей в зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения, что противоречит установленному в статье 2 проекта ВК приоритету использования водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

На наш взгляд, часть 2 статьи 12 проекта ВК следует дополнить положением о том, что на особо охраняемых водных объектах, на водных объектах или частях водных объектах, расположенных на ООПТ или в зоне санитарной охраны источника питьевого водоснабжения, а также на других территориях с особым правовым режимом общее и особое водопользование осуществляется с ограничениями в соответствии с установленным там особым правовым режимом.

Участие населения в защите своих прав на водные объекты

В статье 2 проекта ВК одним из принципов водного законодательства провозглашается "участие граждан и общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся их прав на водные объекты, а также их обязанностей по охране водных объектов. При этом граждане, общественные организации (объединения) имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на водные объекты при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством Российской Федерации". Однако, в других статьях участие общественных организаций (объединений) предусмотрено лишь в составе бассейновых советов. Общественные слушанья и другие формы участия граждан в подготовке существенных для них решений, связанных с водными объектами, в проекте ВК не предусмотрены.

На наш взгляд, проект ВК должен быть переработан с учётом необходимости соблюдения прав граждан на благоприятную окружающую среду в части, касающейся водопользования. В статье 32 проекта ВК следует предусмотреть, что обязательным условием принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование является предварительное проведение общественных слушаний.

Управление и пользование водными объектами в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов заслуживает отдельного рассмотрения.

Схемы комплексного использования и охраны водных объектов

Согласно статье 43 проекта ВК, схемы комплексного использования и охраны водных объектов являются основой всех водохозяйственных и водоохранных мероприятий. Однако в содержании указанных схем не отражена необходимость дифференцированного подхода к водным объектам в зависимости от их роли в поддержании экологического равновесия, в жизнеобеспечении человека и в народном хозяйстве. На наш взгляд, в содержание схем комплексного использования и охраны водных объектов (часть 3 статьи 43 проекта ВК) должны быть, в том числе, включены:

• обязательные рекомендации по дифференцированному режиму охраны водных объектов и их частей (акваторий), в том числе с выделением зон недопустимости строительства плотин, зон недопустимости скоростного судоходства, зон недопустимости сброса любых сточных вод либо сточных вод определённого характера, других зон со специфическими ограничениями;
• оценки приоритетности видов пользования на различных водохозяйственных участках, водных объектах и их частях (акваториях);
• оценки приоритетности мероприятий по улучшению качества воды в поверхностных источниках питьевого водоснабжения.

Требования к использованию водных объектов

Статья 47 проекта ВК, где изложены основные требования к использованию водных объектов, не учитывает, что многие виды пользования наносят природе существенный вред, не устраняемый никакими компенсирующими мерами. Так, проектом ВК допускается создание плотин почти везде и при этом везде требуется осуществление дорогостоящих компенсирующих мероприятий, хотя их эффективность может быть весьма низкой.

Для сохранения полноценного биологического разнообразия требуется сохранение ряда грамотно выбранных фрагментов гидрографической сети свободными от некоторых видов пользования. Тогда на других фрагментах гидрографической сети водопользователи могут быть освобождены от неэффективных компенсирующих мероприятий, хотя и обязаны выполнять другие природоохранные мероприятия, эффективные в данном месте.
Часть 1 статьи 47 проекта ВК следует дополнить положением о том, что при размещении гидротехнических и других сооружений должна учитываться необходимость, в целях охраны биологических ресурсов, других видов растений и животных, жизненный цикл которых связан с водными объектами, сохранения обоснованно подобранных водных объектов или их частей (акваторий) полностью свободными от гидротехнических и других сооружений. Учитывая резолюцию 2.47 "Сохранение последних малонарушенных рек Европы" Всемирного конгресса по охране природы, следует исключить возможность строительства плотин на реках Европейской части России, перечисленных в указанной резолюции: Белая, Волга в дельтовой части, Вычегда, Вятка, Десна, Днепр, Западная Двина, Ока, Печора, Северная Двина и Юг, Урал.

В статье 53 размещение зданий и сооружений в водоохранных зонах и на прибрежных морских территориях для целей здравоохранения и рекреации произвольно ограничено только требованиями земельного и водного законодательства и законодательства о градостроительстве, хотя условия и ограничения на этот счёт установлены также законодательством об охране окружающей среды, об ООПТ, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и т.п. В связи с этим в статье 53 следует указать, что размещение (строительство) зданий и сооружений в водоохранных зонах водных объектов и на прибрежных морских территориях для целей здравоохранения и рекреации, а также предоставление земельных участков для этих целей, осуществляется на условиях и с ограничениями, в соответствии с установленным там правовым режимом и законодательством РФ.

Водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы водных объектов

В отношении водоохранных зон (ВЗ) и прибрежных защитных полос (ПЗП) проект ВК предлагает ряд изменений по сравнению с действующим ВК (1995 г.) и Положением о водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах, утверждённым Постановлением Правительства РФ от 14.11.1996 No 1404.

Статья 60 прямо устанавливает алгоритм определения ширины ВЗ и ПЗП водных объектов, причём ВЗ и ПЗП не требуют проектирования. Более того, для целей соблюдения правового режима ВЗ и ПЗП до закрепления на местности водоохранными знаками их границ, для собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков границы ВЗ и ПЗП считаются установленными. Благодаря этому частично устраняется стадия неопределённости в отсутствие утверждённых ВЗ и ПЗП. С другой стороны, это не исключает необходимости определить порядок окончательного установления границ ВЗ и ПЗП для каждого водного объекта, чего в проекте ВК не сделано. В результате каждый фактически получает возможность произвольного применения нормативов, содержащихся в статье 60, к любому водному объекту, что создаёт основу для нарушений законодательства и связанных с этим конфликтов.

Учитывая различие параметров для определения ширины ВЗ (в зависимости от размера водотока) и ПЗП (в зависимости от крутизны береговых склонов), целесообразно исключить из части 1 статьи 60 указание на то, что ПЗП выделяется в пределах ВЗ, и установить, что в случаях, когда нормативная ширина ПЗП должна была бы превысить ширину ВЗ, ширина ВЗ принимается равной ширине ПЗП.

Согласно статье 60, ВЗ внутренних водных объектов устанавливается от среднемноголетнего высшего уровня вод в безлёдный период, причём, с учётом вводимого в ст. 1 понятия берега, указано, что режим ПЗП, включающий в себя режим ВЗ, распространяется на "берег" водного объекта, то есть, фактически, на существенную часть поймы. Эта норма заменяет действующую, но обычно игнорируемую норму, согласно которой пойма, как правило, полностью включается в ПЗП при проектировании, поскольку нормативная ширина ПЗП ныне определяется как минимальная. При отсутствии в проекте ВК требования об обязательном проектировании ВЗ и ПЗП вводимая норма реально повышает соответствие ширины ВЗ и ПЗП особенностям каждого водного объекта. К сожалению, неудачное определение понятия "берег" ставит под сомнение применимость вводимой нормы - представьте себе спор в суде о землях в огромной пойме, где ширина так называемого "берега" измеряется километрами! На наш взгляд, в статье 60 следует отказаться от понятия "берег" и установить, что ВЗ и ПЗП внутренних водных объектов понимаются как совокупность поймы в пределах линии среднемноголетнего наивысшего уровня вод и полосы, отмеренной от этой линии по нормативам, установленным, соответственно, частью 4 и частью 6 статьи 60.

В статье 63 введено понятие прибрежных морских территорий, в которые включается вся ВЗ и акватория моря шириной 100 м от среднемноголетнего уровня отлива. Учитывая, что часть 4 статьи 60 предусматривает установление ПЗП для морей, а также высокую ценность и стоимость прибрежных морских территорий, целесообразно в части 6 статьи 60 отдельно упомянуть моря в числе водных объектов, для которых вводится норматив установления ширины ПЗП.

В статье 60 не указан рубеж, от которого устанавливается ширина ВЗ и ПЗП в городах и других поселениях, что создаёт неопределённость в этом вопросе. Между тем, при освобождении сельскохозяйственных предприятий от непрофильных земель ПЗП малых рек среди сельскохозяйственных угодий в ряде случаев были переданы в ведение местных администраций и стали числиться землями поселений, хотя фактически ими не являются. Существуют города, территории которых включают сельскую местность с сельхозугодиями и лесами (например, Звенигород). На наш взгляд, нет необходимости в специальном порядке установления ширины ВЗ в пределах поселений, так как проект ВК налагает запрет на размещение в ВЗ объектов определённого характера, а не на существование там ранее размещённых подобных объектов. С другой стороны, отсутствие чётко установленной ВЗ в городе будет способствовать размещению вблизи водных объектов опасных для них производств и других источников вредного воздействия. Исходя из перечисленного, из части 4 статьи 60 следует исключить упоминание об изъятии земель поселений из правила определения ширины ВЗ.

В отличие от ныне действующего законодательства, проект ВК не предусматривает запрета на любую деятельность в пределах ПЗП, кроме прямо разрешённой. Учитывая значение ПЗП для защиты водного объекта, эту норму целесообразно восстановить. В противном случае необходимо существенное расширение перечня запрещённых видов деятельности в пределах ПЗП. Например, часть 3 статьи 60 не допускает в пределах ПЗП размещения дачных, садовых и огородных участков и выделения участков под индивидуальное строительство, но ничего не говорит об иных видах строительства.

Кроме того, в проекте ВК не рассматривается допустимость отвода земель в ПЗП под личные приусадебные участки, назначение которых числится рекреационным. Обычно такой участок примыкает к участку под индивидуальным жилищным строительством, расположенному вне ПЗП. При этом владельцы таких участков полностью контролируют территорию от своих строений до водного объекта. Следует признать, что индивидуальное, а также корпоративное рекреационное пользование представляет собой объективно другой вид пользования, нежели публичное рекреационное пользование, отличаясь от последнего более тесной юридической связью пользователей-рекреантов с участком, вплоть до права собственности на него; неограниченной длительностью пребывания на участке или в непосредственной близости от него; широкими возможностями фактического использования участка для смежных видов пользования при затруднённости контроля за использованием участка по назначению; закрытостью круга пользователей. На наш взгляд, отводы земельных участков в ПЗП под индивидуальное, а также корпоративное рекреационное пользование следует запретить полностью, а в ВЗ его следует запретить в тех же случаях, когда запрещён отвод под садовые и огородные участки.

Режим ПЗП запрещает, в том числе, распашку земель и выпас скота. Эти нормы обоснованы на малых реках с узкими поймами. В широких поймах больших рек традиционная эксплуатация заливных лугов подразумевает и умеренный выпас, и ограниченную вспашку при улучшении лугов. В связи с этим предлагаем обсудить вопрос о возможности выпаса скота и ограниченной вспашки (при проведении работ по улучшению пойменных лугов, при проведении посадок леса, при осуществлении рекультивации после строительных работ) в прибрежных защитных полосах на расстоянии свыше 100 м от среднемноголетнего низшего уровня вод в безлёдный период, то есть примерно от уреза воды в межень.

Обсуждение проекта ВК на страницах нашего бюллетеня будет продолжено.

Ответственный за выпуск Н. Соболев,
Центр охраны дикой природы

Приглашаем к дискуссии!!! Возможно, Ваши комментарии смогут изменить или скорректировать законодательную политику нашего парламента.

© Центр охраны дикой природы.
Воспроизведение материалов бюллетеня экологическими некоммерческими организациями допускается без предварительного согласования. Ссылка на бюллетень и его авторов обязательна.

| подписка | вверх |