ПРАВО - ПРИРОДЕ: РОССИЙСКОЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

Электронный бюллетень Центра охраны дикой природы

№ 143, апрель 2006

ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ - ДОСТОЯНИЕ НАРОДА РОССИИ!

СОДЕРЖАНИЕ

1. Проект федерального закона "О недрах" - новая угроза для государственного суверенитета и экологической безопасности России.
2. Заключение Отделения наук о Земле РАН на проект федерального закона "О недрах".

*******

ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О НЕДРАХ" - НОВАЯ УГРОЗА ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО СУВЕРЕНИТЕТА И ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ

Вместе с проектами Лесного и Водного кодексов проект закона "О недрах" - весьма существенная часть механизма "второй приватизации" национальных богатств России. По словам академика РАСХН и депутата Государственной Думы В.И.Кашина, теперь "пришла очередь разграбления невозобновляемых природных ресурсов - основы экономического и военного могущества любой державы".

Разработанный Правительством проект Федерального закона "О недрах", в случае его принятия, принципиально изменит концепцию правоотношений в области изучения и использования недр. Фактически произойдет ликвидация государственной собственности на недра.

Государство лишится права контроля за разведкой и добычей полезных ископаемых, а также контроля за информацией в области разведки и использования недр.

Законопроект не закрепляет статус недр как публичного общественного достояния нынешнего и будущих поколений российских граждан и не содержит гарантий защиты интересов населения при предоставлении участков недр в пользование.

Несмотря на то, что разведка и использование недр является видом деятельности, оказывающей существенное негативное воздействие на окружающую среду, в проекте закона "О недрах" эта проблема игнорируется - отсутствуют нормы, обеспечивающие охрану недр и окружающей среды. На органы государственной власти не возлагаются обязанности по обеспечению экологической безопасности при разведке и использовании недр, а недропользователи (которыми смогут быть любые собственники, в том числе и физические лица) не несут обязанностей по обеспечению экологической безопасности хозяйственной деятельности.

Рассмотрение в первом чтении проекта закона "О недрах" должно было состояться еще 2 ноября 2005 г., однако по требованию депутатов фракции КПРФ в Госдуме оно было отложено.

Мы уже публиковали заключение на проект ФЗ "О недрах" Комитета по природным ресурсам и природопользованию Государственной Думы, а также правовой анализ этого законопроекта (Право - Природе: российское экологическое законодательство. 2005, N 138, http://www.biodiversity.ru/programs/law/lawbull.html). В настоящем выпуске приводится сокращенный вариант заключения РАН на законопроект.

*******

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ОТДЕЛЕНИЯ НАУК О ЗЕМЛЕ РАН НА ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О НЕДРАХ"
(с сокращениями)

В результате рассмотрения помещенного на сайте МПР законопроекта "О недрах" в новой редакции, внесенного Правительством Российской Федерации в Государственную Думу РФ, рабочая комиссия Отделения наук о Земле РАН (ОНЗ РАН) сочла необходимым выступить со следующим заключением.

Общая оценка законопроекта "О недрах"

По своей форме и содержанию законопроект представляет отраслевой закон, регулирующий отношения недропользования, главным образом, в сфере изучения и освоения минерально-сырьевых ресурсов, получения прав пользования участками недр на основе договоров, порядка их заключения и, частично, в декларативной форме затрагивающий пользование другими ресурсами недр. В нем смешаны правовые нормы, имеющие рамочный характер, с нормами прямого действия, расписанными вплоть до минут. Черты кодифицированного акта в сфере регулирования горных отношений по аналогии с Земельным, Лесным, Водным кодексами, присущие ныне действующему ФЗ "О недрах", утрачены. Проект в большей степени похож на видоизмененный дубликат Гражданского кодекса с терминологией из минерально-промышленного комплекса.

Положенная в его основу идея возможной полной приватизации недр (передачи их в руки частного капитала) нарушает Конституцию РФ, подрывает устои государственности страны и создает угрозу ее национальной, особенно экологической безопасности. Законопроект требует переработки.

Основные замечания

1. Неправомерно распространение на участок недр, как на недвижимое имущество, общих норм Гражданского кодекса РФ, а также положений ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Провозглашенная в законопроекте статьей 10 федеральная собственность на ресурсы недр по существу является фикцией, ибо все последующие правовые нормы, в т.ч. реестр месторождений и проявлений полезных ископаемых (ст.11), кадастр участков недр (ст.17), право пользования участком недр как имущественное право и объект оборота, регистрация этого права в ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (ст.20), только гражданские договора пользования участком недр и др., опровергают конституционное право государственной собственности на недра и открывают зеленый светофор приватизации недр.
2. По своей концепции, структуре и содержанию ряда основополагающих статей проект нового ФЗ "О недрах" означает установление в ближайшей перспективе необоснованной централизации и концентрации управленческих функций в недропользовании исключительно в МПР РФ. Внедрение гражданско-правовых отношений на основании договоров в этой сфере декларируется, однако в тексте реализуется не достаточно четко, а собственно договорной процесс между государством и недропользователем законопроектом не предусмотрен.
3. Чрезмерно ограничены полномочия и права субъектов Федерации в сфере регулирования правоотношений недропользования. Права распространяются лишь на участки недр так называемого "местного значения" и на участие в аукционных комиссиях, а органы местного самоуправления вообще устранены из этой важной сферы деятельности.
4. Необоснованна ликвидация существующего лицензионного (разрешительного) порядка предоставления прав пользования участками недр по мере окончания срока действия выданных лицензий и дальнейший переход на так называемые договорные отношения.
5. Предоставление права на заключение договора пользования участком недр на основе только аукционной формы торгов и исключение конкурсов свидетельствует о стремлении федеральных органов получить сиюминутную финансовую выгоду вместо стимулирования наиболее эффективных технико-технологических проектов, нацеленных на рациональное использование и сохранение недр и обеспечение экологической безопасности недропользования.
6. Нецелесообразно исключение неотъемлемого для большинства месторождений твердых полезных ископаемых важнейшего этапа - первичной переработки (обогащения) добытого минерального сырья; объединение в один вид пользования "разведки и добычи полезных ископаемых", а также изъятие положений и норм права, касающихся, в частности, первичного учета количества и качества извлекаемых запасов, литомониторинга, горного аудита, независимой горной экспертизы и др.
7. Допущен односторонний подход к платности недропользования, касающийся отсутствия в проекте основных положений налога на добычу полезных ископаемых.
8. Отсутствуют реальные стимулы по воспроизводству минерально-сырьевой базы.
9. Не четко установлен и провозглашен принцип исключительной государственной собственности на любую геоинформацию от любого источника и обладателя ею.
10. Весьма спорно положение о ссылках на технические регламенты, поскольку они должны быть производными от положений и норм базового горного закона и закона "О промышленной безопасности".
11. Создание кадастров участков недр (ст. 17) выходит за сферу данного законопроекта, является предметом природоресурсного права и комплексного лицензирования.
12. Спорны нормы права, предусматривающие обязательность составления проектов (ТЭО) на проведение геологоразведочных работ (ГРР) и взимания платежей при предоставлении участков недр для их геологического изучения, особенно на ранних стадиях ГРР.
13. Необоснованна и недопустима с позиции государственных, а не ведомственных интересов, попытка авторов нового законопроекта разделить государственный контроль за рациональным использованием и охраной недр и государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами.
14. В проекте отсутствуют положения и нормы права, касающиеся, в частности, экономического стимулирования работ по повышению полноты, качества и комплексности использования минерально-сырьевых ресурсов; единой государственной системы экспертизы по недропользованию, особенностей банкротства горных организаций; конкретных мер ответственности (административной, экономической, уголовной и др.) как недропользователей, так особенно и государственных органов за нарушение или не соблюдение принятых договорных обязательств. Не полно и не качественно изложены основные понятия. (...)

Обоснование

Недра - не каменная твердь, а очень сложная, непрерывно эволюционирующая система, испытывающая внешние - общепланетарные воздействия, внутренние преобразования и интенсивно возрастающие воздействия человека, которые по своим масштабам и мощности уже превосходят естественные природные проявления. А последствия, исключая загрязнение среды, непредсказуемы. И ни одна, даже очень крупная частная компания не в состоянии обеспечить экологическую безопасность недропользования. Обременениями и ограничениями эту проблему не решить. Следует также иметь в виду то, что ресурсы недр не имеют вложенной трудом стоимости, а минерально-сырьевые ресурсы невозобновимы. Нельзя также не признавать Постановления Конституционного суда РФ от 09.01.1998 г., от 07.06.2000 г. и Определение от 27.06.2000 г. N92-О о том, что недра и другие природные ресурсы - публичное достояние народов России. Они являются федеральной собственностью особого рода, имеющей специальный правовой режим...

Из предложений ОНЗ РАН к проекту Федерального закона "О недрах":

(...)

2. В целях законопроекта "О недрах" объектом права следует принять конкретный ресурс недр: вещество (жидкое, газообразное, твердое, их смеси), подземные полости, геоэнергетические и геоинформационные ресурсы. В крайнем случае, можно сохранить устоявшиеся в течение многих десятилетий понятия геологического и горного отводов.

3. Расширить права и полномочия субъектов Федерации в части распоряжения и пользования ресурсами недр путем конкретизации этих прав в виде делегируемых субъектом отдельных полномочий или закрепления их двусторонними соглашениями.

Пояснение

Проводимая административная реформа и выборность губернаторов по представлению Президента укрепляет вертикаль власти, поэтому, совершавшиеся ранее отдельные самовольные действия органов исполнительной власти субъектов Федерации становятся нереальными.

Сосредоточение распорядительных функций в федеральных органах исполнительной власти, что четко прослеживается в данном законопроекте, грозит расширением чиновничьего произвола. Кроме того, при таком подходе выполнение субъектами Федерации исполнительных и контрольных функций может оказаться недостаточно качественным и полным, а административная реформа совсем "забуксует".

Нельзя также расходы на проведение аукционов и экспертиз направлять только в федеральный бюджет.

4. Сохранить лицензионный (разрешительный) порядок предоставления ресурсов недр в пользование, изменив статус лицензий и лицензионных соглашений.

Имеется в виду, что лицензии должны лишь удостоверять право юридического лица на пользование тем или иным ресурсом недр с обязательством неукоснительного выполнения требований по безопасному и рациональному освоению полученного на торгах георесурса. Далее сам инвестор (недропользователь) с согласия государства либо по его рекомендации выбирает из набора возможных режимов наиболее приемлемый. (...)

5. Внести в законопроект нормы права, допускающие проведение торгов в различных формах: аукционы, конкурсы, конкурсы-аукционы в зависимости от вида и характеристики объекта; его ценности; экономической и социальной значимости для страны и ее субъектов; периода освоения и интенсивности эксплуатации ресурсов недр; возможных рисков; экологических последствий и других факторов.

Обоснование

Принятая в проекте только аукционная форма торгов страдает более крупными недостатками, нежели конкурсы, т.к.: получение права пользования участком недр допускается даже при наличии только одного участника; договор может быть заключен и без проведения аукциона (ст. 69); заключенный по результатам аукциона договор может быть изменен (ст. 78) или расторгнут (ст. 79) при "...существенном изменении обстоятельств..." (ст. 80), содержание которых изложено не конкретно и зависит, по существу, от воли и желания чиновника; используя прописанную в проекте возможность переуступки прав на пользование недрами, на аукцион могут попасть фирмы-спекулянты; общепринятой единой методики определения конкретного размера разового, стартового платежа нет. Его величина на сегодняшний день совсем не соответствует истинной цене. Сам Министр Ю.П.Трутнев отмечал, что выплачиваемые на аукционах платежи превышают стартовые в 15-20 и даже более раз! ...

Конкурсы, особенно инвестиционные - путь к новому технологическому укладу. Их исключение в совокупности с действующим несовершенным и ущербным для страны законом об НДПИ: ускорит рост масштабов процветающей выборочной выемки запасов полезных ископаемых; усилит монополизацию в сфере освоения и использования ресурсов недр; приведет к полной ликвидации малого и среднего горного предпринимательства, т.е. среднего класса предпринимателей - основы существования любого государства. Малый горный бизнес может ускорить создание и внедрение новых технологий и технических средств, создать возможность осваивать мелкие месторождения, разрабатывать трудноизвлекаемые, остаточные, низкорентабельные и иные запасы, обеспечить новые рабочие места, особенно в удаленных районах, снизить социальную напряженность в обществе и еще масса иных достоинств.

Незначительный отечественный (Татарстан, Башкортостан, Карелия) и весьма богатый зарубежный опыт (США, Канада, Китай и др.) функционирования малых и средних горных организаций свидетельствует об их высокой результативности и эффективности.

6. Сохранить в законопроекте основные положения закона об НДПИ, необходимость корректировки которого признается властными структурами и обусловлена прямым указанием Президента РФ. Но осуществить ее, особенно в части дифференциации ставок налогообложения, невозможно без учета многих правовых норм самого закона "О недрах". Чтобы избежать внутренних противоречий, следует ввести в Налоговый кодекс главу: "Специальный налоговый режим при недропользовании".

7. Дополнить законопроект нормами, раскрывающими основы и принципы разработки как общих, так и специальных технических регламентов в сфере горного производства. Они должны быть производными от базового горного закона, отражать органическую связь геологоразведки, добычи и первичной переработки полезных ископаемых и учитывать специфику горных отношений. Разрывать геологию и горный промысел недопустимо по многим объективным причинам.

8. В гл. 2. "Геологическая информация" уточнить понятие собственности на геологическую и иную информацию о недрах, имея в виду четко узаконить исключительное право государственной собственности на любую геоинформацию о недрах, их изучении, освоении и использовании, независимо от источника получения такой информации, допуская в определенных случаях ее конфиденциальность на определенный в законе срок.

9. Объединить ст. 112 "Государственный контроль за рациональным использованием и охраной недр" и ст. 113 "Государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами". Должны существовать два органа: орган управления фондом недр в лице МПР и орган горного надзора за охраной недр и безопасным освоением их ресурсов.

Е.И. Панфилов, профессор, доктор технических наук

Приглашаем к дискуссии!!! Возможно, Ваши комментарии смогут изменить или скорректировать законодательную политику нашего парламента.

© Центр охраны дикой природы.
Воспроизведение материалов бюллетеня экологическими некоммерческими организациями допускается без предварительного согласования. Ссылка на бюллетень и его авторов обязательна.

| подписка | вверх |