ЦОДП-"Право - Природе"

Электронный бюллетень Центра охраны дикой природы

ИЗМЕНЕНИЯ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ В ОБЛАСТИ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ
(по состоянию на начало 2008 г.)

Д. С. Рыбаков
Карельская региональная общественная организация «Ассоциация зелёных Карелии»

Сложившееся в начале-середине 1990-х годов российское природоохранное законодательство претерпело с 1996-го года серьёзную деформацию, вызвавшую кардинальные ограничения возможности гражданам защищать свои экологические права, записанные в ст. 42 Конституции Российской Федерации:

«Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии и на возмещение ущерба, причинённого его здоровью или имуществу экологическим правонарушением».

Наиболее серьёзно экологические права затронуты принятием новых редакций кодексов Российской Федерации и федеральных законов о введении их в действие:

• Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ;

• Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»;

• Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ;

• Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»;

• Водного кодекса Российской Федерации от 3 июня 2006 года № 74-ФЗ;

• Федерального закона от 3 июня 2006 года № 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации»;

• Лесного кодекса Российской Федерации от 4 декабря 2006 года № 200-ФЗ;

• Федерального закона от 4 декабря 2006 года № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации».

Настоящий урон экологическим правам граждан нанесли изменения в Градостроительный кодекс и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации (Федеральный закон от 18 декабря 2006 года № 232-ФЗ). Этим Федеральным законом отменена обязательная государственная экологическая экспертиза (ГЭЭ) строительной документации при ведении градостроительной деятельности. Так, если ранее Федеральным законом «Об экологической экспертизе» (Федеральный закон от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ) к объектам ГЭЭ в обязательном порядке относились, в частности «технико-экономическое обоснование и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности», то Федеральным законом «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (от 18 декабря 2006 года № 232-ФЗ) с 1 января 2007 года такая редакция упразднена.

Вместо этого в Градостроительный кодекс введены положения о государственной экспертизе проектной документации (статья 49 Градостроительного кодекса РФ).

Пунктом 5 статьи 49 Градостроительного кодекса (в редакции Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ) определено, что « предметом государственной экспертизы проектной документации является оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий ». Эта норма введена в действие с 1 января 2006 года, а с 1 января 2007 года стала действовать другая норма, в соответствии с которой « не допускается проведение иных государственных экспертиз проектной документации, за исключением таких экспертиз, предусмотренных настоящей статьёй » (то есть статьёй 49 Градостроительного кодекса РФ). Таким образом, ГЭЭ проектной документации в целях осуществления строительства на территории Российской Федерации окончательно прекратила своё существование.

Федеральным законом от 18 декабря 2006 года № 232-ФЗ в статью 6 Градостроительного кодекса РФ внесена следующая редакция, расширяющая полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области градостроительной деятельности:

« 5 1 ) организация и проведение государственной экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, объектов обороны и безопасности, иных объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения (при проведении капитального ремонта в целях их сохранения), указанных в статье 481 настоящего Кодекса особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, а также результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации указанных в настоящем пункте объектов; ».

Исходя из приведённой редакции, под действие этой части статьи Федерального закона будут подпадать, помимо других объектов, и магистральные трубопроводные системы для транспортировки нефти и газа, пересекающие административные границы субъектов Российской Федерации. Они же в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 года № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (с изменениями) относятся к опасным производственным объектам, надзор за соблюдением требований промышленной безопасности на которых осуществляется органами Ростехнадзора.

Государственная экспертиза включает в себя оценку соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе экологических . В соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании» технические регламенты принимаются в целях:

• защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц;
• охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
• предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

Программой разработки технических регламентов на 2004-2006 годы (утв. Распоряжением Правительства РФ от 6 ноября 2004 года № 1421-р) предполагалась подготовка проектов 74 общих и специальных технических регламентов. Среди них проект специального технического регламента «О безопасности производственных процессов добычи, транспортировки и хранения нефти и газа». Этот проект, подготовленный ФГУП Научно-технический центр «Промышленная безопасность», не получил поддержку Общественного совета по техническому регулированию при Министерстве промышленности и энергетики России в связи с необходимостью его доработки (www.texsovet.ru). В связи с этим до настоящего времени государственных технических регламентов, содержащих экологические требования в этой области, не существует. Кроме того, не принят Федеральный закон «Об общем техническом регламенте «Об экологической безопасности». Общий технический регламент «Об экологической безопасности» должен стать основным нормативным документом, устанавливающим обязательные экологические требования к продукции, процессам её производства, эксплуатации, хранения, перевозки и утилизации, а также правила и формы оценки соответствия, необходимые для обеспечения экологической безопасности продукции и процессов её производства, эксплуатации, хранения, перевозки и утилизации, предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

ОАО «Газпром» располагает следующими ведомственными нормативами:

• РД 51-2-95. Регламент выполнения экологических требований при размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации подводных переходов магистральных газопроводов;
• СП 104-34-96. Свод правил по сооружению магистральных газопроводов. Производство земляных работ;
• СП 111-34-96. Свод правил по сооружению магистральных газопроводов. Очистка полости и испытание газопроводов;
• СП 108-34-97. Свод правил по сооружению магистральных газопроводов. Сооружение подводных переходов;
• СП 109-34-97. Свод правил по сооружению магистральных газопроводов. Сооружение переходов под автомобильными и железными дорогами;
• ВРД 39-1.10-006-2000. Правила технической эксплуатации магистральных трубопроводов;
• СТО Газпром 2-3.5-051-2006. Нормы технологического проектирования магистральных газопроводов;
• другими.

По данным компании, все они разработаны в соответствии с действующими нормативами в области проектирования и строительства трубопроводных систем. Однако отдельные рекомендации как, в частности, сказано во Введении к «Своду правил…», повышают и ужесточают требования действующих нормативных актов.

Ряд документов в своё время разработан ВНИИгаз, в том числе:
• РД 51-100-85. Руководство по нормированию выбросов загрязняющих веществ в атмосферу на объектах транспорта и хранения газа. Москва, 1985 г.;
• Технологический регламент на проектирование компрессорных станций (раздел «Охрана атмосферного воздуха»). Москва, 1994 г.

Таким образом, в настоящее время в отношении размещения, проектирования, строительства и эксплуатации магистральных трубопроводов для транспортировки газа не существует принятых в соответствии с действующим законодательством технических регламентов. Ведомственные руководящие документы, правила, и стандарты определяют внутреннюю технологическую политику ОАО «Газпром», свидетельствуют о его работе в этом направлении, служат ориентиром специалистам при проектировании и строительстве трубопроводов. Вместе с тем, они не могут считаться независимыми де-юре и быть основными нормативными ориентирами при проведении ГЭЭ, если таковая вновь была бы узаконена.

Итак, из вышеизложенного следует, что с 1 января 2007 года, как и в случаях других видов объектов строительства, отменена обязательная ГЭЭ материалов строительства сухопутных частей трубопроводов. Обязательной ГЭЭ федерального уровня теперь подвергаются лишь « объекты государственной экологической экспертизы, указанные в Федеральном законе от 30 ноября 1995 года № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации», Федеральном законе от 17 декабря 1998 года № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», Федеральном законе от 31 июля 1998 года № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации ».

Перечисленные в предыдущем абзаце федеральные законы содержат, в частности, следующие формулировки:

«Государственной экологической экспертизе подлежат все виды хозяйственной деятельности на континентальном шельфе независимо от их сметной стоимости. Все виды хозяйственной деятельности на континентальном шельфе могут осуществляться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы» (от 30 ноября 1995 года № 187-ФЗ);

«Государственной экологической экспертизе подлежат все виды хозяйственной деятельности в исключительной экономической зоне независимо от их сметной стоимости. Все виды хозяйственной деятельности в исключительной экономической зоне могут осуществляться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы» (от 17 декабря 1998 года № 191-ФЗ);

«1. Государственная экологическая экспертиза хозяйственной и иной деятельности во внутренних морских водах и в территориальном море (далее – государственная экологическая экспертиза):

является обязательной мерой по защите морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря…

2. Государственной экологической экспертизе подлежат все виды хозяйственной деятельности независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности.

Все виды хозяйственной и иной деятельности во внутренних морских водах и в территориальном море могут осуществляться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы, проводимой за счёт пользователя природными ресурсами внутренних морских вод и территориального моря» (от 31 июля 1998 года № 155-ФЗ).

Эти законодательные нормы могут сохраняться в связи с наличием тех международных интересов России, которые не могут быть достигнуты без демонстрации заинтересованности в учёте экологических аспектов трансграничной деятельности. Формально также существуют документы международного права, такие, как Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, подписанная Правительством СССР 6 июля 1991 года и подтверждённая Правительством РФ нотой МИД РФ от 13 января 1992 года № 11/Угп.

В соответствии с действующим порядком проведения ГЭЭ, установленным статьёй 14 Федерального закона «Об экологической экспертизе», в составе материалов, представляемых на ГЭЭ должны присутствовать, в частности:

• материалы оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит ГЭЭ;
• материалы обсуждений объекта ГЭЭ с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления;
• заключения общественной экологической экспертизы в случае её проведения.

Наиболее детально возможности для участия общественности в обсуждениях проектных материалов строительства магистральных трубопроводов описывались в брошюре С. Г. Шапхаева и др. [27]. Предполагалось, что из-за отсутствия опыта работы у государственных органов и нефтегазовых компаний с общественными организациями участие общественности в процессе ОВОС рассматривается первыми как потенциальное препятствие для разработки и реализации проектов.

В этом смысле совершенно понятна «логика» законодательной отмены с 1 января 2007 года процедуры проведения ОВОС, состоявшей ранее из трёх этапов: уведомительного (составление технического задания), предварительного (подготовка предварительного варианта материалов ОВОС и обсуждение его с общественностью) и окончательного (подготовка окончательного варианта материалов ОВОС). Участие общественности в той или иной степени предполагалось на каждом из этих этапов.

Возможно, что наиболее важным основанием для отмены процедуры ОВОС явилось именно отрешение широкой общественности от участия в этой процедуре. Так или иначе, в статье 32 Федерального закона «Об охране окружающей среды» признан утратившим силу пункт 2 следующего содержания: « Оценка воздействия на окружающую среду проводится при разработке всех альтернативных вариантов предпроектной, в том числе прединвестиционной, и проектной документации, обосновывающей планируемую хозяйственную и иную деятельность, с участием общественных объединений ».

К слову, также среди прочих признан утратившим силу пункт 3 статьи 35 Федерального закона «Об охране окружающей среды»: « В случаях, если размещение зданий, строений, сооружений и иных объектов затрагивает законные интересы граждан, решение принимается с учётом результатов референдумов, проводимых на соответствующих территориях ».

Таким образом, отобрав у общественности и граждан России различные формы участия в подготовке и принятии экологически значимых решений (ОВОС, референдум), власти создали в перспективе серьёзные проблемы не только природе страны (среде обитания россиян), но и, возможно, самим будущим хозяйственным проектам. Это связано с тем, что в цивилизованной стране с дееспособным населением нельзя беспредельно игнорировать экологические интересы жителей регионов, в которых предполагается реализация этих проектов. Будущие конфликтные ситуации, возникающие в связи с изменением среды обитания людей, гораздо труднее устранимы, если не было предварительных обсуждений и согласований с общественностью и населением относительно минимизации экологических рисков, в том числе рисков здоровью человека. Очевидно, что желание идти «в лоб», не оглядываясь на последствия, должно приводить к сжатию «пружины конфликта» с перспективой её распрямления «не в самое удобное время» и «не в самом удобном месте». Сдерживать этот процесс может лишь общественная апатия населения, неспособного адекватно и своевременно оценивать ситуацию, в том числе из-за недостатка экологической информации, идти до конца в отстаивании своих экологических интересов, часто из-за удручающего социального положения, и, как следствие, его деградация, бегство и вымирание из-за потери среды обитания и углубления социальных проблем.

Все названные процессы в России уже происходят. При этом:

• люди с достатком стремятся обустроиться на новых экологически чистых местах, в отдалении от больших городов и промышленных центров;

• у кого нет средств – деградируют и вымирают (хотя, конечно, здесь всё не так однозначно, но, очевидно, что бедность и давление экологических проблем очень тесно взаимосвязаны между собой ).

В настоящее время в Министерстве природных ресурсов России появились тенденции, связанные с необходимостью восстановления законодательства в части проведения ОВОС и ГЭЭ различных объектов, связанных со строительной деятельностью. Так, Ростехнадзор разработал поправки к Федеральному закону «Об экологической экспертизе» и Градостроительному кодексу Российской Федерации, предусматривающие проведение ГЭЭ проектов особо опасных и технически сложных объектов . Проект направлен в Правительство Российской Федерации для последующего внесения на второе чтение в Государственную Думу. Согласно внесённым поправкам, проектная документация на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт особо опасных и технически сложных объектов должна вновь подлежать обязательной ГЭЭ. Первый вариант поправок, возвращающий проведение ГЭЭ проектов объектов, возводимых на землях ООПТ, уже принят Государственной Думой Российской Федерации в первом чтении ( www.gosnadzor.ru/news/2007/pr260907.html ).

Публикуемый анализ законодательства проведен в ходе проекта "Экологические и социальные проблемы нового газопровода в Карелии". Проект поддерживался Норвежским обществом охраны природы.

Федеральный закон от 18 декабря 2006 года № 232-ФЗ.

По данным Всемирной организации здравоохранения, обнародованным в 2007 году, ежегодные потери населения России в форме дополнительных смертей по экологическим причинам составляют 493 тыс. человек из 2 млн. 300 тыс. общего количества смертей (свыше 20%). Это, по данным академика А. В. Яблокова, в 12 раз больше, чем от пьянства, и в 13 раз больше, чем от автомобильных катастроф.

Актуальная информация по проблемам законотворчества и правоприменения в области охраны природы.

© Центр охраны дикой природы.
Воспроизведение материалов бюллетеня экологическими некоммерческими организациями допускается без предварительного согласования. Ссылка на бюллетень и его авторов обязательна. Публикуемые материалы не обязательно отражают позицию Центра охраны дикой природы.