"Право - Природе"

Электронный бюллетень Центра охраны дикой природы

Выпуск 157, февраль 2009 г.

НКО – проблемы адреса и аренды помещения

Краткая аналитическая справка об адресе, аренде и истории статьи 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции»
(печатается с сокращениями)

© Ю.В. Дробот, И.З. Карлинский, М.А. Каневская - АНО «Ресурсный Правозащитный Центр». Дата составления: январь 2009

Для большинства некоммерческих организаций (далее - НКО) и инициативных групп, желающих получить государственную регистрацию, проблема поиска соответствующего помещения для регистрации и деятельности стоит очень остро.

Согласно данным Федеральной прямой линии по правовой поддержке некоммерческих организаций (8-800-3333-068) за 9 месяцев прошлого года 98% обратившихся инициаторов создания НКО были обеспокоены, в том числе поиском такого адреса [1].

Трудности, которые испытывают НКО с адресом (местонахождением), можно разделить на 2 группы:

• регистрация (жилое/нежилое помещение; проверки);
• аренда (изменившийся порядок аренды государственного и муниципального имущества; финансовый аспект).

Решение проблем, возникающих у НКО с адресом + регистрация + аренда = защищенность и стабильность НКО.

П р о б л е м а  1:  Р е г и с т р а ц и я

Для того чтобы зарегистрировать НКО необходимо согласно статье 13.1. Федерального закона «О некоммерческих организациях» №7-ФЗ от 12.01.1996 помимо прочих документов представить в регистрирующий орган (территориальное управление Министерства юстиции РФ) «сведения об адресе (о месте нахождения) постоянно действующего органа некоммерческой организации, по которому осуществляется связь с некоммерческой организацией».

При изменении адреса (местонахождения) НКО такие сведения также предоставляются в 3-х дневный срок с момента принятия соответствующего решения. Как правило, подтверждающим документом является гарантийное письмо - при регистрации или договор аренды (свидетельство о собственности на помещение) - при внесении изменений.

В пункте 75 проекта нового административного регламента Минюста РФ [2], определяющего, в том числе порядок регистрации НКО определено, что в качестве «сведения об адресе (месте нахождения) постоянно действующего органа некоммерческой организации, по которому осуществляется связь с некоммерческой организацией, представляются в виде гарантийного письма или других документов, подтверждающих ее место нахождения, с приложением надлежащим образом заверенной копии правоустанавливающих документов».

При проведении независимой экспертизы [3] данного проекта нами было отмечено, что в такой редакции указанный административный регламент не может быть принят, в том числе потому что Федеральный закон «О некоммерческих организациях» не содержит подобных дополнительных требований к сведениям об адресе, в некоторых же случаях подготовка надлежаще заверенных копий правоустанавливающих документов может привести к «удорожанию» процедуры регистрации (в случае предоставления нотариальных копий) или станет еще одним барьером к регистрации, поскольку, на наш взгляд, не каждый собственник помещения (физическое лицо) готов предоставить нотариально заверенную копию на свою собственность.

Еще одной серьезной проблемой для НКО является регистрация на жилое помещение. К сожалению, несмотря на то, что в законодательстве Российской Федерации не содержит прямого запрета на указание в качестве адреса (местонахождения) постоянно действующего руководящего органа НКО жилого помещения, практика субъектов Российской Федерации по данному вопросу различна. Более того, в пункт 2 статьи 10 Федерального закона «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» N 135-ФЗ от 11.08.1995 определено, что «не допускается отказ в государственной регистрации благотворительной организации в связи с предоставлением ей юридического адреса гражданином по месту его жительства».

Вообще, место нахождения юридического лица определяется местом его государственной регистрации. Согласно п. 2 ст. 54 Гражданского кодекса РФ государственная регистрация юридического лица осуществляется по месту нахождения его постоянно действующего исполнительного органа - иного органа или человека, имеющего право действовать от имени юридического лица без доверенности.

Проблемы, с которыми уже столкнулись НКО, связаны с указанием в качестве своего адреса (местонахождения) жилого помещения. Так, Государственная жилищная инспекция Саратовской области, проведя проверку жилого помещения гражданина, являющегося руководителем общественной организации, зарегистрированной по тому же адресу, составила акт административного правонарушения (от 29.09.2008 г.) в связи с тем, что жилое помещение используется не по назначению, под офис для размещения Центра защиты прав потребителей. 20 ноября 2008 г. Кировский районный суд г. Саратова встал на сторону гражданина, но так происходит далеко не всегда.

П р о б л е м а  2:  А р е н д а

Большинство НКО, в том числе благотворительные, действующие в социальной, культурной, просветительской, правозащитных сферах не обладают финансовой возможностью приобрести в собственность необходимые для деятельности помещения или арендовать такие помещения на коммерческом рынке недвижимости. В связи с чем, инициаторы создания подобных организаций изначально ориентированы на аренду государственного и (или) муниципального имущества. Многие из таких организаций, в связи с их статусом социально- полезных могли рассчитывать на предоставляемые властями субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления существенных льгот по аренде помещений для некоммерческих нужд, в том числе в некоторых случаях - вплоть до размещения в подобных помещениях на безвозмездной основе. Практика предоставления нежилых помещений негосударственным некоммерческим организациям на льготных условиях довольно широко практиковалась региональными властями и органами местного самоуправления, где подобные помещения имелись.

Льготы устанавливались законодательством субъектов Российской Федерации или муниципальными нормативными актами и были различны в зависимости от региона (как правило, от 0,01 до 25% от установленной стоимости).

Срок договора аренды не мог быть более 5 лет и автоматически продлевался, если организация исправно выполняла свои обязательства.

02.07.2008 года вступил в силу Федеральный закон от 30.06.2008 N 108-ФЗ "О внесении изменений в федеральный закон "о концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Этим законом Федеральный закон от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" был дополнен статьей 17.1, согласно которой «заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования /…/ иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения таких договоров».

Исключения составляют случаи, когда «права на это имущество предоставляются на основании:

1) актов Президента Российской Федерации, решений Правительства Российской Федерации;

2) решения суда, вступившего в законную силу;

3) федерального закона, устанавливающего иной порядок распоряжения этим имуществом».

Таким образом, НКО, не имеющие помещений на праве собственности (а это подавляющее большинство НКО) не могут больше заключать договоры на льготных условиях, а те, кто имеет такие договоры, не сможет их перезаключать на новый срок.

Начиная с июля этого года, НПО вынуждены конкурировать наряду с коммерческими организациями на право аренды занимаемых площадей.

Об истории статьи 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции»

Статья 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - ФЗ «О защите конкуренции»), определяющая особенности порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества была введена Федеральным законом от 30.06.2008 N 108-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [4]. Проект последнего (номер проекта 391871-4) был внесен в Государственную Думу (далее - ГД) 06.02.2007 года [5] депутатом ГД МЕДВЕДЕВЫМ Юрием Германовичем [6].

Первоначально проект не предусматривал внесение изменений и дополнений в Федеральный закон от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Новелла, предусматривающая внесение изменений и дополнений в этот федеральный закон, появилась в виде поправки депутата МАТХАНОВА Владимира Эдуардовича [7]. Комитетом ГД по экономической политике и предпринимательству эта поправка была рекомендована к принятию (см. п. 55 таблицы поправок, рекомендуемых Комитетом ГД по экономической политике и предпринимательству к принятию)[8] и во втором чтении принята.

К сожалению, проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» и поправки депутата МАТХАНОВА не были предметом представительных общественных обсуждений и независимых (общественных) экспертиз, которые позволили бы выявить все группы хозяйствующих субъектов, чьи интересы затрагивались появлением ст. 17.1. ФЗ «О защите конкуренции», и учесть эти интересы.

Не попали эти законодательные новации и в поле зрения Общественной Палаты Российской Федерации.[9]

Несовершенство предложенной депутатом МАТХАНОВЫМ новеллы и, как следствие, необходимость ее корректировки стали очевидны еще на стадии прохождения ей думских процедур. Так, депутаты ГД КАМАЛОВ Хамит Искарович, РЕЗНИК Владислав Матусович и Член Совета Федерации АНАНЬЕВ Дмитрий Николаевич 25.04.2008 года[10] внесли в ГД проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» (номер проекта 51207-5) предполагавший внесение изменений в статьи 17.1, 28, 33, 35, 53 ФЗ «О защите конкуренции». Этот Федеральный закон был принят ГД 17 октября 2008 года, одобрен Советом Федерации 27 октября 2008 года и подписан Президентом 8 ноября 2008 года (Федеральный закон от 08.11.2008 N 195-ФЗ). Он предусматривает, в том числе, расширение перечня случаев, при которых государственное и муниципальное имущество предоставляется без конкурса и аукциона (изменения в ст. 17.1.), а также отсрочки применения ст. 17.1 для субъектов малого и среднего предпринимательства (изменения в ст. 53).[11]

В период после принятия Федерального закона от 30.06.2008 N 108-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» до конца декабря 2008 года в Государственную Думу были внесены еще 5 законопроектов, предлагающих различные изменения в ст. 17.1. ФЗ «О защите конкуренции» (см. приложение 1).

Так, сам автор идеи введения в ФЗ «О защите конкуренции» статьи 17.1. депутат МАТХАНОВ 12.12.2008 года внес в Государственную Думу законопроект, предполагающий неприменение конкурсного и аукционного механизма в случае заключения соответствующих договоров[12]с организациями федеральной почтовой связи.

Федеральный закон от 08.11.2008 N 195-ФЗ и законопроект, внесенный в Государственную Думу депутатом МАТХАНОВЫМ 12.12.2008 года, наглядно показывают наличие 2 тенденций.

Своими поправками в ст. 17.1. ФЗ «О защите конкуренции» законодатели пытаются:

• ввести протекционистские меры в отношении организаций общественной пользы, полностью вывести эти организации (поправка МАТХАНОВА – организации федеральной почтовой связи) из конкурентного поля;[13]
• сформировать для определенного круга организаций[14], которые не в состоянии сразу начать жить по «новым правилам», предусмотренным ст. 17.1. ФЗ «О защите конкуренции», некий переходный период[15], в течение которого эти организации смогли бы выработать свои решения, например, выкупить уже занимаемые ими помещения в собственность.[16]

Никаких проектов по внесению в ст. 17.1. ФЗ «О защите конкуренции» изменений, улучшающих положение НКО на момент составления настоящей справки в ГД не внесено.

О б щ и е  в ы в о д ы :

1. Политика властей последних лет в отношении негосударственных некоммерческих организаций, выразившаяся в законодательстве и правоприменительной практике, существенно ограничивает реализацию гражданами конституционного права на свободу объединения, снижает возможность проявления ими социальной активности, одним из ярких тому примеров - адрес (местонахождение) НКО.

Проблемы с арендой государственных и муниципальных помещений могут повлечь за собой негативные последствия для большого количества НКО, что в свою очередь (если данный вопрос не будет урегулирован каким-то иным способом, найденным местными властями самостоятельно), может привести к значительному ухудшению социальной обстановки в обществе, что в условиях кризиса, вообще не допустимо.

Лишение НКО подобных льгот и как следствие в некоторых случаях - помещений в конечном итоге может в большинстве случае привести к закрытию организаций как со стороны контролирующих органов (поскольку нет единой судебной практики в вопросах размещения в жилых помещениях), так и с финансовой стороны - очень трудно найти значительные средства на оплату офисов в условиях уменьшения финансирования.

2. История появления в ФЗ от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» статьи 17.1. свидетельствует о том, что:

• законодательная процедура носит непрофессиональный (неквалифицированный) характер. Субъекты законодательной инициативы при подготовке новаций не предпринимают надлежащих мер по выявлению, изучению и учету интересов тех лиц (физических и юридических), чьи интересы затрагиваются соответствующими новациями;
• некоммерческие организации России не проводят полноценный (эффективный) мониторинг законодательного процесса даже на федеральном уровне. Вопрос о том, что появление в ФЗ от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» статьи 17.1. ущемляет интересы НКО, возник уже после того, как эта норма вступила в силу и некоторые НКО оказались непосредственно затронуты ее действием. Это притом, что поисковая система сайта Государственной Думы позволяет отслеживать законодательные инициативы (проекты федеральных законов и федеральных конституционных законов) практически с момента их официального внесения в Государственную Думу[17].

К сожалению, у НКО практически отсутствует возможность ознакомления в открытом доступе с проектами постановлений и распоряжений Правительства России, приказами федеральных органов исполнительной власти.

Есть все основания полагать, что проблема мониторинга некоммерческими организациями нормотворческой активности в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях еще тяжелее.

Не менее остро, чем проблема мониторинга нормотворческого процесса на проектной стадии, стоит проблема отслеживания и оценки появления (вступления в силу) принятых нормативных актов.

Одной из причин этого является колоссальный темп нормотворческой деятельности.

Так за 2008 год было принято 396 федеральных закона и федеральных конституционных закона, 2567 постановлений и распоряжений Правительства России, 1590 указов Президента РФ, 8625 приказов федеральных министерств и ведомств.

Такая задача может быть посильна только сверхмощному специализированному экспертному институту, обладающему соответствующими людскими и техническими ресурсами, либо мощной и скоординированной системе исследовательских групп.

Индикатором того, будет ли статья 17.1. ФЗ от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» включена властями в арсенал средств, используемых для дальнейшего удушения независимых НКО или это результат частной депутатской инициативы - непрофессионального характера законодательного процесса, станет дальнейшая судьба этой статьи.

В случае если в ближайшее время в ст. 17.1. Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» не будут внесены поправки, учитывающие особенности и интересы НКО, будет ясно, что эта статья включена властями в арсенал средств, используемых для дальнейшего удушения третьего сектора.

3. В силу существенных различий хозяйствующих субъектов, с которыми заключаются договоры аренды, договоры безвозмездного пользования, договоры доверительного управления имуществом, иные договоры, предусматривающие переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, эти субъекты не могут на равных конкурировать между собой на конкурсах и аукционах, победитель которых получает право заключить соответствующий договор.

Очевидно, что в вопросах аренды нежилых помещений подавляющее большинство неправительственных НКО не смогут конкурировать с коммерческими организациями на условиях, предусмотренных ст. 17.1. ФЗ от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Очевидно также, что механизм решения проблемы, предложенный властью организациям малого и среднего бизнеса, не подходит для НКО. Бизнес-структуры заложат расходы по выкупу помещений в стоимость товаров и услуг (как ранее закладывали стоимость аренды). Большинство НКО не имеет возможности приобретения (покупки) нежилых помещений в собственность. Абсурдно было бы предполагать, что в условиях финансового кризиса и сокращения поступлений от фандрайзинговой деятельности у НКО появятся новые возможности для приобретения (покупки) нежилых помещений даже с рассрочкой или отсрочкой платежа.

В связи с этим НКО необходимо в кратчайший срок сформулировать внятное, конкретное и солидарное требование об изменениях в ст. 17.1. ФЗ от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», необходимых для защиты интересов и выживания НКО сектора, довести это требование до субъектов законодательной инициативы, лоббировать внесение и принятие соответствующего федерального закона.

Сноски:

1. Собственная информация, полученная на основе анализа поступивших обращений/звонков.
2. Ознакомится с проектом можно на сайте www.minjust.ru - Административный регламент исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по принятию …решения о государственной регистрации некоммерческих организаций….». Министерство юстиции РФ планирует принять окончательную редакцию административного регламента в первом квартале этого года.
3. Ознакомиться с результатами независимой экспертизы проектов административных регламентов Министерства юстиции РФ, подготовленными нашими экспертами, можно на сайте www.hrrcenter.ru.
4. Принят ГД 6 июня 2008 года, одобрен Советом Федерации 18 июня 2008 года.
5. В период действия полномочий предыдущего (IV) созыва ГД.
6. «Единая Россия», член политсовета партии с 2000 года.
7. «Единая Россия».
8. В отдельном файле. Информация официального сайта ГД.
9. Во всяком случае, на официальном сайте Общественной Палаты РФ никаких следов обсуждения указанного проекта или поправки МАТХАНОВА обнаружить не удалось.
10. Включавший новеллу МАТХАНОВА Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» еще не был принят в окончательной редакции, и существовала теоретическая возможность его отклонения Советом Федерации или Президентом.
11. До 1 июля 2010 года разрешается заключение на новый срок без проведения торгов договоров аренды, указанных в части 1 статьи 17.1 и заключенных до 1 июля 2008 года с субъектами малого и среднего предпринимательства, за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства, указанных в части 3 статьи 14 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", и субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих добычу и переработку полезных ископаемых (кроме общераспространенных полезных ископаемых). При этом заключение указанных в настоящей части договоров аренды возможно на срок не более чем до 1 июля 2010 года.
12. Договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
13. На наш взгляд, законопроект депутата ГД МАТХАНОВА, предполагающий исключение организаций федеральной почтовой связи из конкурсных механизмов при заключении соответствующих договоров противоречит самой сути антимонопольного законодательства ибо ставит организации почтовой связи принадлежащие одному собственнику (находящиеся в федеральной собственности) в более выгодное положение относительно остальных организаций, предоставляющих населению услуги почтовой связи. Принятие этого закона будет способствовать дальнейшей консервации монопольного положения государственной почты на рынке почтовых услуг.
14. Организаций малого и среднего бизнеса.
15. Поправки в ст. 53 указанного Федерального закона, введенные Федеральным законом от 08.11.2008 N 195-ФЗ, предусматривают такую отсрочку для организаций малого и среднего бизнеса.
16. В субъектах Российской Федерации уже принимаются региональные акты, позволяющие организациям малого и среднего бизнеса выкупать занимаемые ими по договорам аренды помещения, принадлежащие субъектам РФ и муниципалитетам. Например, в Санкт-Петербурге был принят Закон Санкт-Петербурга от 03.12.2008 г. № 748-137 «О предоставлении имущества, находящегося в собственности Санкт-Петербурга или в муниципальной собственности в Санкт-Петербурге, субъектам малого и среднего предпринимательства в Санкт-Петербурге», предусматривающий для предприятий малого и среднего бизнеса возможность с рассрочкой оплаты выкупать занимаемые ими помещения, находящиеся в собственности Санкт-Петербурга и муниципалитетов.
17. В поисковой системе Государственной Думы информация (текст проекта, пояснительная записка, финансово-экономическое обоснование и пр.) появляется через 1,5-2 недели после внесения.

Источник: http://www.hrrcenter.ru/rngo/news/index.php?ELEMENT_ID=2308

* * * * * * *

© Центр охраны дикой природы.
Воспроизведение материалов бюллетеня экологическими некоммерческими организациями допускается без предварительного согласования. Ссылка на бюллетень и его авторов обязательна. Публикуемые материалы не обязательно отражают позицию Центра охраны дикой природы.

| подписка | вверх |