ЦОДП-"Право - Природе"

Электронный бюллетень Центра охраны дикой природы

УНИЧТОЖЕНИЕ ЗАКАЗНИКОВ НОВГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ

27 августа 2008 г. Новгородская областная Дума приняла постановление, ликвидирующее 9 комплексных заказников областного значения и 1 памятник природы, созданные для сохранения ценных природных комплексов, уникальных ландшафтов, редких и исчезающих видов животных и растений, занесенных в Красную книгу РФ. Вслед за этим, 1 октября 2008 г. Администрация Новгородской области приняла постановление №342 о ликвидации еще 14 биологических (бывших охотничьих) заказников областного значения, крайне важных для сохранения охотничьих видов фауны. Постановления были приняты в ответ на протест областной прокуратуры, явно носившим «заказной» характер. Подоплекой действий областной прокуратуры, Думы и Администрации Новгородской области является желание отдельных лиц поскорее урвать лакомые куски уникальных лесов и живописных побережий озер для скорейшей вырубки и коттеджной застройки.

Таким образом, созданный ранее экологический каркас области оказался фактически разрушенным.

Территории некоторых из упраздненных заказников Новгородской области включены в список ключевых орнитологических территорий России международного значения (заказники «Рдейский», «Перелучский», «Редровский», «Восточно-Ильменский»). Этот список опубликован как в России, так и за рубежом. Часть заказников расположена на территориях, планирующихся к утверждению новых водно-болотных угодий Рамсарской Конвенции («Озеро Ильмень и дельты рек Мста, Ловать, Шелонь» и «Полистово-Ловатская болотная система»). Заказники «Спасские Мхи», «Маловишерский» и «Игоревские Мхи», помимо сохранения редчайших птиц, были созданы для сохранения болотных массивов, включенных в список наиболее ценных болот России. На территории заказников гнездятся редкие виды птиц, занесенные в Красную книгу РФ (орел-беркут, сокол-сапсан, скопа, орлан-белохвост, чернозобая гагара, большой подорлик, среднерусская белая куропатка и др.). Сеть всех заказников области поддерживала более 50% всех областных популяций беркута, сапсана и чернозобой гагары. Природоохранное значение данных территорий возросло за последние годы, по мере хозяйственного освоения области.

Основным аргументом областной прокуратуры в пользу ликвидации сети особо охраняемых природных территорий области было то, что нормативные акты субъектов федерации не могут противоречить федеральным законам и в связи с этим, в соответствии с Лесным кодексом, региональные заказники не могут находиться на землях лесного фонда, находящегося в федеральной собственности. При этом протест прокуратуры абсолютно не учитывает, что региональные (областные) заказники были созданы в 1994 г., до принятия Земельного и Лесного кодексов, а в законах «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» четко написано, что они распространяются только на отношения, возникшие после дня введения их в действие.

Попытки ликвидации уникальных природных объектов Новгородской области предпринимались местными чиновниками и раньше. Так, на территории ценнейшего комплексного природного заказника «Редровский» сначала (в середине 1990-х годов) была незаконно, с нарушением действующего режима этой особо охраняемой природной территории (ООПТ), построена дачная резиденция бывшего губернатора Новгородской области М.М.Прусака. Ныне она используется как охотничья база для «высокого» областного и районного начальства и богатых бизнесменов. Затем, в 2005 г. предпринимались попытки ликвидации Редровского заказника со стороны главы Администрации Мошенского района Г.А. Голубева (против которого позднее было возбуждено уголовное дело по фактам коррупции). В те годы ученым и природоохранной общественности с огромным трудом удалось сохранить ценнейшие природные объекты Новгородчины. Теперь же, когда началась вторая волна их уничтожения, мы оказались бессильными перед произволом чиновников из Великого Новгорода. Результатом состоявшегося в Новгородской областной думе 6 февраля 2009 г. совещания «О государственных природных заказниках Новгородской области» стали формальные отписки. Восстановить прежний природоохранный статус этих ООПТ Дума категорически отказалась. Придание этим угодьям статуса особо защитных лесных участков, предложенное 9.02.2009 г. на совещании в комитете по бюджету, финансам и экономике областной Думы «О государственных природных заказниках Новгородской области», может лишь регулировать рубки главного пользования в отдельных местах, но не может в полной мере гарантировать сохранение уникальных экосистем самих ООПТ.

Материалы подготовлены А.Л. Мищенко и О.В. Сухановой
e-mail: almovs@mail.ru

ПРАВОВОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по вопросу создания и функционирования особо охраняемых территорий (ООПТ) регионального значения на территории Новгородской области

1. Постановлением Новгородской областной Думы от 28.12.1994 г. № 114-ОД утверждены положения о некоторых ранее созданных государственных природных заказниках регионального значения, утверждены новые границы и положения ещё нескольких таких же особо охраняемых природных территориях (ООПТ), а также создан ряд новых аналогичных ООПТ.

Все правоотношения по поводу создания этих региональных ООПТ возникли до 1995 года: т.е. до вступления в силу ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (вступил в силу 22.03.1995), а также действующих Земельного и Лесного кодексов РФ (вступили в силу 30.10.2001 и 01.01.2007 соответственно).

Одним из основных принципов российской правовой системы является принцип «закон не имеет обратной силы» (т.е. не распространяется на правоотношения, возникшие до вступления данного закона в силу). Исключения из этого принципа могут быть установлены либо в самoм законе (в т.ч. кодексе), либо в законе о вступлении в силу кодекса.

2. ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» не содержит никаких исключений и, следовательно, не имеет обратной силы. Таким образом, он не распространяется на правоотношения по поводу создания ООПТ регионального значения, упоминающиеся в Постановлении №114-ОД.

Что касается новых правоотношений, то они могут возникать только в связи с созданием новых ООПТ либо с охраной уже существующих ООПТ, поскольку возможность ликвидации каких-либо ООПТ ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» не предусмотрена.

3. Действующие Земельный и Лесной кодексы РФ также не распространяются на правоотношения по поводу создания вышеупомянутых региональных ООПТ и не дают оснований для их ликвидации.

Как указано выше, Земельный кодекс вступил в силу 30.10.2001, а ФЗ от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» устанавливает следующее:

Статья 7. К земельным отношениям, возникшим до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации применяется в части тех прав и обязанностей, которые возникнут после введения его в действие, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Исключительных случаев в отношении каких-либо ООПТ не предусмотрено.

4. ФЗ от 04.12.2006 № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» также чётко указывает:

Статья 1
Ввести в действие Лесной кодекс Российской Федерации с 1 января 2007 года.

Статья 2
Лесной кодекс Российской Федерации применяется к отношениям, возникшим после дня введения его в действие.

5. Ст. 3 ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» фактически повторяет ст. 8 Лесного кодекса:

Земли лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Однако данный ФЗ недвусмысленно устанавливает следующее:

Статья 4.3
(введена Федеральным законом от 24.07.2007 N 217-ФЗ)
1. Право собственности Российской Федерации на участки лесного фонда, ограничения (обременения) этого права и сделки с такими участками, зарегистрированные до дня введения в действие Лесного кодекса Российской Федерации, признаются соответственно правом собственности Российской Федерации на соответствующие лесные участки в составе земель лесного фонда, ограничениями (обременениями) этого права и сделками с ними.

Существование на землях лесного фонда региональных ООПТ, созданных до дня введения в действие Лесного кодекса, является одним их видов ограничений федеральной собственности на леса. Т.е. охранный режим соответствующих участков леса в настоящее время является одним из элементов (а именно – ограничением) права собственности РФ на соответствующие участки земель лесного фонда.

6. Пунктом 1 ст. 2 Лесного кодекса РФ леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях (без разграничения ООПТ на федеральные, региональные или местные), отнесены к защитным лесам. При этом данная категория защитных лесов указана первой в числе прочих.

Таким образом, с момента вступления в силу действующего Лесного кодекса (01.01.2007) леса всех ООПТ (включая ООПТ регионального значения) приобрели статус защитных лесов, особый охранный режим которых определён ст. 103, а ограничения в освоении установлены ч. 4 ст. 12 Лесного кодекса РФ.

7. Действующее законодательство не предоставляет органам власти субъектов РФ право изменять режим федеральной собственности. Следовательно, постановление Новгородской областной Думы от 27.08.2008 № 725-ОД «О признании утратившим силу постановления областной Думы от 28.12.94 № 114-ОД ...» не основано на законе.

8. Статьёй 83 Лесного кодекса РФ Российская Федерация передала основную часть своих полномочий по распоряжению и управлению лесами органам государственной власти субъектов РФ.

В соответствии с п. 1 ч. 1 этой статьи органы государственной власти Новгородской области обязаны разработать и утвердить лесной план области и лесохозяйственные регламенты. Поскольку, как указано выше, леса особо охраняемых природных территорий автоматически перешли вместе со своим охранным режимом в категорию защитных лесов, именно в этой категории они и должны быть выделены в лесном плане и лесохозяйственных регламентах.

9. Все приведённые выше доводы должны были быть учтены Новгородской областной Думой при рассмотрении протеста прокуратуры Новгородской области от 27.06.08 г. № 5/3-8-08.

10. Кроме того, представляется неоправданной ссылка в протесте прокуратуры на определения Верховного Суда РФ, поскольку российское право относится к континентальной (а не прецедентной) системе права. Решения судов, даже высших, в России не являются источником права и не носят обязательного характера даже для нижестоящих судов, не говоря уже об органах государственной власти.

Более того, решения и определения Верховного Суда не являются обязательными даже для самого Верховного Суда и часто его судьи решают одинаковые дела прямо противоположным образом (например, дела, связанные с государственной экологической экспертизой). В нашей практике имеется случай, когда один и тот же судья Верховного Суда принял прямо противоположные решения по двум аналогичным делам.

Судебная практика арбитражных судов тоже далека от единообразия. По некоторым категориям дел позиции судов общей юрисдикции и арбитражных судов не совпадают.

Следует также отметить, что определение Верховного Суда РФ от 19 мая 2004 года по делу № 11-Г04-18, упоминаемое в протесте, нельзя применить к ситуации с новгородскими ООПТ даже по аналогии, поскольку оно касается ООПТ регионального значения, созданной 18.07.2002, – т.е. после вступления в силу ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и действующего Земельного кодекса РФ.

11. Отдельно необходимо проанализировать вопрос о компетенции областной Думы по образованию ООПТ регионального значения на момент принятия постановления № 114-ОД.

В соответствии со ст. 65 Конституции РФ, принятой всенародным голосованием 12.12.1993 г., области и края вошли в число субъектов РФ, т.е. были приравнены по статусу к республикам.

Соответственно был изменён абзац 2 ч. 1 ст. 3 Закона РФ № 2449-1 «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации». На момент принятия постановления областной Думы №114-ОД он действовал в редакции Указов Президента РФ от 22.12.93 N 2266 и 22.10.1993 N 1723:

Статья 3. Принципы определения компетенции краевого, областного Совета и краевой, областной администрации
1. Первый абзац признан недействующим Указом Президента РФ от 22.12.93 N 2266.
Компетенция органов государственной власти и управления края, области в руководстве социально-экономическим развитием, управлении собственностью края, области, земельными и другими природными ресурсами устанавливается исходя из принципа равенства их прав с правами органов государственной власти и управления республик в составе Российской Федерации.

Таким образом, полномочия краёв и областей по организации ООПТ были приравнены к полномочиям республик в составе РФ, т.е. область получила право создавать ООПТ регионального значения (и областные ООПТ, соответственно, стали являться региональными, а не местными).

На момент принятия постановления Новгородской областной Думы № 114-ОД создание ООПТ регулировалось Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды».

Поскольку в ч. 2 ст. 62 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» в качестве краевых и областных государственных органов, уполномоченных организовывать заказники, названы краевые и областные Советы народных депутатов[1], логично сделать вывод, что именно они и получили право создания государственных природных заказников регионального значения вплоть до вступления в силу ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».

12. Что касается памятников природы регионального значения, то к их созданию относятся выводы предыдущего пункта в части равенства полномочий субъектов РФ. Следовательно, на момент принятия постановления № 114-ОД Новгородская областная Дума имела право организовывать такие памятники согласно ч. 2 ст. 64 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды».

13. Поэтому представляется необоснованным утверждение о нарушении порядка образования государственных природных заказников и памятника природы, содержащееся в информации правового управления аппарата областной Думы от 07.07.08 по протесту и.о. прокурора области от 27.06.2008 №5/3-8-08.

14. Приведённый в данной информации правового управления факт о том, что указанные в постановлении № 114-ОД документы (положения, границы, паспорт) фактически не утверждены в установленном порядке и не приложены к данному постановлению в полном объёме с грифом «Утверждено», указывает на небрежность самого правового управления в работе с государственными документами, поскольку надлежащее оформление и хранение принятых Думой актов относится к прямым обязанностям именно этого подразделения.

15. Необходимо также отметить неоднозначность ссылок на ФЗ «Об особо охраняемых территориях» и в протесте прокуратуры, и в информации правового управления. Прежде всего, выше уже подчеркивалось, что данный ФЗ не имеет обратной силы и не распространяется на правоотношения по созданию региональных ООПТ Новгородской области в 1994 году и ранее.

В части же нахождения региональных ООПТ в собственности регионов (и вообще какой-либо собственности) указанный ФЗ имеет существенные внутренние противоречия.

В этом ФЗ не проводится чёткой грани между понятиями «собственность» (федеральная, региональная, местная) и «значение» особо охраняемой природной территории (также федеральное, региональное, местное). На практике, например, некоторые особо охраняемые природные территории регионального значения расположены на участках земли или водных объектах, находящихся в федеральной собственности. ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» допускает возможность нахождения в границах национальных парков «земельных участков иных пользователей и собственников» (ст. 12), а государственные природные заказники вообще, как правило, создаются на землях различных владельцев, пользователей и собственников (ст. 24).

Кроме того, в данном ФЗ одни и те же термины (например, «заповедник», «национальный парк») используются для обозначения особо охраняемой природной территории и как объекта (пространства, участка), и как субъекта – соответствующего юридического лица. Т.о., с одной стороны, особо охраняемые природные территории определены как участки земли, водной поверхности и воздушного пространства (!?) над ними. В то же время, ФЗ наделяет правами юридического лица некоторые особо охраняемые природные территории (заповедники, национальные парки, природные парки – ст.ст. 11, 16, 18). В результате некоторые нормы этого ФЗ можно толковать двояко и при их практическом применении возникают противоречия.

Таким образом, ч. 6 ст. 2 ФЗ «Об особо охраняемых территориях» заведомо содержит правовую коллизию, устанавливая, что особо охраняемые природные территории федерального значения являются федеральной собственностью, территории регионального значения – собственностью субъектов Российской Федерации, а территории местного значения – собственностью муниципальных образований.

Протест прокуратуры Новгородской области от 27.06.2008 № 5/3-8-08 и Постановление Новгородской областной Думы от 27.08.2008 № 725-ОД «О признании утратившим силу постановления областной Думы от 28.12.94 № 114-ОД ...» не имеют достаточных правовых оснований.

1. Новгородской областной Думе и Администрации Новгородской области необходимо тщательнейшим образом проработать правовую сторону проблемы с привлечением юристов из других регионов, в том числе, лесных (например, Хабаровского края).

2. Параллельно целесообразно принять новое Постановление Новгородской областной Думы по рассматриваемому вопросу:

В преамбуле подчеркнуть чрезвычайную важность поддержания охранных режимов на особо значимых лесных территориях, недостаточную пока проработанность федерального и регионального законодательства.

В первом пункте отменить Постановление от 27.08.2008 № 725-ОД «О признании утратившим силу…».

Далее установить временн'ые рамки для Постановления от 28.12.1994 г. № 114-ОД: например, до конца текущего года или вплоть до включения охранных режимов упраздняемых ООПТ в лесной план области и лесохозяйственные регламенты.

3. Чтобы обеспечить сохранение охранных режимов на территории бывших/нынешних региональных ООПТ Администрации Новгородской области необходимо дать соответствующие поручения государственным органам и организациям, занимающимся подготовкой проектов лесного плана Новгородской области и лесохозяйственных регламентов лесничеств (лесопарков).

Перед представлением в соответствии со ст. 12 ФЗ «Об экологической экспертизе» проекта лесного плана и проектов лесохозяйственных регламентов на обязательную государственную экологическую экспертизу необходимо провести широкое информирование общественности, чтобы дать возможность общественным организациям реализовать своё право на проведение общественной экологической экспертизы, предусмотренное главой IV ФЗ «Об экологической экспертизе».

4. В случае если лесной план и лесохозяйственные регламенты уже приняты без учёта охранного режима рассматриваемых ООПТ, необходимо подготовить изменения к этим документам и принять в том же порядке, как и основные тексты (включая общественные обсуждения, обязательную государственную экологическую экспертизу проектов, возможность проведения общественной экологической экспертизы).

[1] В соответствии с п. 8 Положения об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов российской федерации на период поэтапнойконституционной реформы, утв. Указом Президента РФ от 22.10.93 № 1723 наименование органа представительной власти определялось органами государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа самостоятельно с учетом исторических, национальных и других условий и традиций.

В.К.Горохов,
исполнительный директор Института, член-корр. РАЕН

В.Л.Мищенко,
президент Института, кандидат юридических наук, «Почётный работник охраны природы»

Особо охраняемых природных территорий
на Ставрополье станет больше

11 декабря 2008 года в министерстве природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края под председательством министра А. Батурина состоялось заседание коллегии по вопросу «Сохранение и развитие сети особо охраняемых природных территорий краевого значения».

На Ставрополье функционируют 45 государственных природных заказников и 66 памятников природы краевого значения, общая площадь которых составляет 101,3 тыс. гектаров. На сегодняшний день в сфере государственного управления особо охраняемыми природными территориями накопилось немало вопросов, связанных с внедрением рыночных условий хозяйствования, неурегулированностью земельных отношений, перераспределением полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципалитетами.

Как отмечалось на коллегии, чтобы устранить нормативно-правовые пробелы, недавно Государственной Думой СК принят закон «Об особо охраняемых природных территориях». Это позволило установить ряд новых положений, не нашедших отражения в федеральном законодательстве. Кроме того, закон определил случаи изъятия у землепользователей и арендаторов участков, включенных в границы охраняемых территорий, находящихся в собственности Ставропольского края.

— Это очень важно, потому что особо охраняемые природные территории необходимо полностью или частично изымать из хозяйственного оборота. Только таким способом можно сохранить природу в ее естественном состоянии и оградить от вмешательства человека, — отметила пресс-секретарь министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды края О. Старикова.

Министерство представило ученым разработанную «Схему организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий (ООПТ) в Ставропольском крае». Программа предусматривает расширение существующей сети на 222 тысячи гектаров и создание 40 новых природно-территориальных комплексов и микрозаказников. Таким образом, общий массив ООПТ должен составить 323 тыс. га, или 4,9 процента от площади края. Введение новых категорий ООПТ позволит решать задачи не только сохранения уникальных природных комплексов, но и их рекреационного использования, развития экологического туризма на Ставрополье.

В Курганской области увеличилось число заказников

К 17-ти существующим природным заказникам Курганской области добавится еще два. На территории Мишкинского и Притобольного районов будут организованы государственные зоологические заказники регионального значения площадью порядка 15 тыс. га каждый, сообщили 5 января корреспонденту ИА REGNUM в пресс-службе правительства Курганской области.

Основная цель организации подобных территорий - создание благоприятных условий обитания охраняемых видов животных. Здесь ежегодно проводится подкормка, улучшение гнездовых условий, а так же регулирование численности животных.

Напомним, к охраняемым видам относятся сибирская косуля, лось, глухарь, тетерев, серая куропатка, барсук, а также объекты животного мира, включенные в Красную книгу Курганской области.

Общая площадь зауральских заказников составляет теперь 449 тыс. га, или примерно 6% площади региона. В среднем по России данный показатель равен 10%. Подобная цифра для Зауралья вполне достижима - ведь в будущем запланирована организация еще двух заказников.

Актуальная информация по проблемам законотворчества и правоприменения в области охраны природы.

© Центр охраны дикой природы.
Воспроизведение материалов бюллетеня экологическими некоммерческими организациями допускается без предварительного согласования. Ссылка на бюллетень и его авторов обязательна. Публикуемые материалы не обязательно отражают позицию Центра охраны дикой природы.