ПРАВО - ПРИРОДЕ: РОССИЙСКОЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

Электронный бюллетень Центра охраны дикой природы

№93, июль 2004

НОВЫЙ АНТИЭКОЛОГИЧЕСКИЙ ЗАКОНОПРОЕКТ (2)
О проекте федерального закона N 58338-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов…"

СОДЕРЖАНИЕ

1. Гражданское противодействие: присоединяйтесь
2. Секвестр социальных прав
3. Результаты голосования депутатов Госдумы

Гражданское противодействие: присоединяйтесь

Важный и уже обративший на себя внимание общественности законопроект был внесен Правительством 31 мая и принят Государственной Думой в первом чтении 2 июля. Планировалось, что второе чтение будет назначено на 2 августа. По последним данным, возможно, рассмотрение проекта состоится раньше (может быть, 30 июля).

Редакция бюллетеня обращается к читателям с призывом принять возможное участие в противодействии этому законопроекту, направленному на ликвидацию социальных прав. Вы можете обратиться к депутату Государственной Думы, избранному от Вашего округа с призывом не поддерживать поспешное принятие проекта во втором и третьем чтениях и провести широкие консультации с профессиональными сообществами врачей, учителей, работников культуры, общественными организациями, органами власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, избирателями.

Подготовка проекта ко второму чтению, окончательно определяющему его содержание, должна проходить гласно. Для этого имеет смысл требовать предварительной публикации (например, в "Российской газете") текста, который будет выработан ко второму чтению.

В российских городах уже прошли митинги протеста и планируются новые митинги, акции, марши.
Если Вы хотите присоединиться к этим общественным действиям, ниже предлагается расписание некоторых планируемых мероприятий, представленное Институтом "Коллективное действие".

--------------------------------

В Москве 29 июля в 14-00 на площади Революции состоится митинг-встреча участников маршей протеста. В нем примут участие представители регионов и московская общественность.

Представители регионов шествие начнут:
По Южному направлению с Ростова-на-Дону, где состоится митинг 27 июля, далее представители организаций на автобусах проследуют до Липецка, где 28 июля также пройдет митинг и шествие проследует до Тулы, где 29 июля в 9-00 пройдет митинг. Колонна автобусов направится в Москву и присоединится к митингу на площади Революции.

По Северо-Западному направлению шествие начнется в Санкт-Петербурге 27 июля, где сначала пройдет митинг, далее автобусы проследуют в Великий Новгород, где 28 июля также пройдет митинг и далее шествие пойдет в Тверь, где 29 июля в 9-00 состоится митинг и автобусы прибудут в Москву.

По Восточному направлению в связи с отдаленностью - желающие поедут кто на поездах, кто машинами, в индивидуальном порядке.

В Ростове (тел.(8632) 65-66-55) ответственный за организацию митинга - Филипенко Александр Петрович (Союз Чернобыльцев)
В Липецке (0742) 44-26-66 - Барвин Михаил Борисович
В Туле (0872) 31-03-06 - Наумов Владимир Николаевич
В Санкт-Петербурге (812) 327-52-77 - Великин Александр Яковлевич
В Великом Новгороде (81622) 36-782 - Афанасьев Алексей Владимирович
В Твери (0822) 31-00-63 - Ковалев Юрий Ильич.

Дополнительный список регионов, где поданы заявки на митинг, вывешены на сайте Института "Коллективное действие" - http://ikd.ru/media/Regions1july На этом же сайте (http://ikd.ru) Вы можете найти более подробную информацию об уже прошедших акциях, рекомендации к действиям, комментарии экспертов к законопроекту, текст обращения общественных организаций "Нет - упразднению социальных гарантий! (http://ikd.ru/Campaign/Allfronts/Declaration) и другую информацию по принятому Думой в первом чтении законопроекту N 58338-4.

Команда проекта "Прозрачность законодательного процесса в России: правозащитный и гражданский анализ работы Государственной Думы" (obzor_zakonov@demokratia.ru)

Секвестр социальных прав

Проект федерального закона N 58338-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", внесенный 31 мая Правительством, был принят Государственной Думой в первом чтении 2 июля.

В этом объемном 400-страничном пакете содержатся концептуальные изменения 167 федеральных законов. 29 законодательных актов предлагается отменить.

Проект бурно обсуждался, в городах прошли митинги протеста. При этом в центре внимания оказалась проблема частичной "монетаризации", а говоря точнее - умаления и отмены льгот миллионам детей, стариков, инвалидов, репрессированных, военнослужащих, милиционеров, северян, чернобыльцев. Безусловно, тема эта - самая кричащая, болезненная. Но содержание законопроекта намного масштабнее даже этой огромной проблемы. По словам независимого депутата Михаила Задорнова (партия "Яблоко"), происходящее - "законодательная революция, которая затрагивает прежде всего социальную сферу. Однако это перестройка не только всей системы социального обеспечения, но и государственной политики в предоставлении жилья, образовании, науке, здравоохранении. Льготы занимают в проекте одну десятую, если не одну двадцатую часть. Решения, принятые Думой, затрагивают не только льготников, но, по существу, все население".

Законопроект, действительно, не о льготах. Даже из названия видно, что он о другом - о разграничении компетенции центра, регионов и местного самоуправления, о распределении бюджетных обязательств. При всей своей эпохальности, законопроект является естественным продолжением принятых в прошлом году законов N 95-ФЗ и N 131-ФЗ, и, следовательно, вторичен. Тогда, при закладке фундамента, это неявное для большинства, но решающее строительство нулевого цикла воспринималось отвлеченно, без интереса, не привлекло того общественного внимания, которого заслуживало. Теперь на глазах изумленных россиян строится нечто, в чем многим из них - почти всем! - придется жить, нравится оно им или нет.

Если все прошедшие годы новой российской государственности образование, культура, медицина, социальное обеспечение были зонами совместной ответственности федеральных и региональных властей, а также местного самоуправления, то отныне решено строго разграничить, кто кому платит и кто за что отвечает. Для бухгалтерского сознания г-на Кудрина - это торжество упорядоченности и, следовательно, совершенства. Между тем, Россия - не Штаты. Такой подход, возможно, был бы уместен для федеративного государства, каковым мог бы стать Советский Союз. Но в России деление на края и области имеет, за исключением разве что нескольких национальных республик, чисто административно-территориальное, т.е. бюрократическое, а не человеческое, значение. Для жителя Костромской или Ивановской области формальная принадлежность к субъекту РФ - не более чем индекс почтового отделения. Тем более противоестественным видится искусственное разграничение социальных прав россиян, гарантированных единой Конституцией, в зависимости от места их жительства. Нормально ли, что в соседних российских городах детские пособия будут в одном - 10 рублей, в другом - тысяча, что ветераны труда в одной области смогут ездить на автобусах бесплатно, в другой - за деньги? Терпимо ли положение учителя, труд которого оплачивается в одной области в разы меньше, чем в соседней? При всех пороках действующей системы финансирования социальных мандатов она была взаимодополняющей, предполагала обязанность государства в лице любых его органов обеспечивать законодательно закрепленные гарантии.

Беда еще и в том, что местное самоуправление законом N 131-ФЗ окончательно раздавлено, а федерализм на протяжении четырех лет ослаблялся и вытягивался в пресловутую вертикаль. Спрашивать с регионов и муниципалитетов, лишив их самостоятельности, да еще и сократив к тому же им налоговые отчисления, бессмысленно. Передавая регионам социальную защиту и - в значительной части - социальную сферу, Кремль отнюдь не расположен делиться с ними властью. Такое положение, безусловно, приносит центру и политическую выгоду: во-первых, спрашивать люди будут с губернаторов и мэров, а не с Президента и Правительства. Естественно, что и пропагандистская машина будет включена для этого на разоблачение коррумпированного руководства на местах. Во-вторых, возмущение недовольных из бедных областей будет компенсироваться относительным благополучием немногих не столь бедных. Заодно подпадет под завершающий удар сохранившаяся кое-где оппозиция: очевидно, что в первую очередь губернаторы-коммунисты окажутся неэффективными и вызовут народное недовольство. Выбирать на региональных выборах придется между рекомендованным сверху кандидатом, которому разрешат и даже помогут прокормить население, и неугодным, т.е. оппозиционным, избрав которого народ тем самым выберет ухудшение качества жизни. И в этом смысле антисоциальный пакет предполагает еще большую монополизацию власти центром.

Содержание законопроекта не исчерпывается вопросами разграничения полномочий. Его подлинное назначение: под знаком финансово-экономической оптимизации ограничить, а то и ликвидировать собственные социальные обязательства и тем самым лишить народ права спрашивать с федеральной власти.

Об этом говорит и депутат Задорнов: "Люди у нас стали грамотнее, они все чаще подают иски в суд к федеральному правительству и субъектам Федерации за неисполнение законов и все чаще их выигрывают, взыскивая то, что им причитается. "Боевые" - тем, кто служил в Чечне, неполученные квартиры - милиционерам и военнослужащим, выходящим в отставку. И в Министерстве обороны, и в МВД, и в Минфине лежат десятки тысяч исполнительных листов по выигранным искам. После прецедентного решения Конституционного Суда от 23 апреля о том, что даже законом о бюджете нельзя приостанавливать действие тех или иных норм, федеральное правительство было загнано в угол. Или оно разрубает этот узел, или в геометрической прогрессии будет выплачивать суммы по исполнительным листам".

Постановление Конституционного Суда от 23 апреля 2004 г. N 9-П, действительно, явилось для Правительства весомым аргументом в пользу безотлагательности так называемой "социальной реформы", поскольку им было признано не соответствующим Конституции приостановление законом о федеральном бюджете действия отдельных положений иных законов, закрепляющих государственные обязательства перед гражданами. Конституционный Суд указал, что замораживание отдельных норм, в которых закреплены социальные права граждан, если это необходимо в силу недостаточности бюджетных средств, должно сопровождаться утверждением компенсаторного механизма с тем, чтобы объем полагающихся гражданину выплат или иных благ не был при этом уменьшен.

При этом Конституционный Суд исходил из прямо противоположного понимания обязательств государства перед гражданами, чем то, что получило воплощение в рассматриваемом законопроекте. Как указывается в Постановлении, "при внесении подобных изменений должны соблюдаться предписания статей 1, 2, 6 (часть 2), 7, 15 (часть 4), 17 (часть 1), 18, 19 и 55 (часть 1) Конституции Российской Федерации, из которых вытекает, что в Российской Федерации как правовом и социальном государстве осуществление прав и свобод человека и гражданина, в том числе социальных прав, основано на принципах справедливости и равенства, а также требований о том, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (статья 55, часть 2), а ограничение прав и свобод человека и гражданина федеральным законом допускается лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3). Основываясь на указанных конституционных положениях, Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал и неоднократно подтвердил правовую позицию, согласно которой изменение законодателем <...> ранее установленных правил должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики в социальной сфере <...>; это <...> необходимо для того, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т.е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано".

Последнее предписание Конституционного Суда правительственным проектом прямым образом нарушается, так как одним из основных негативных его последствий как раз и станут трудности, сопряженные с непредвиденными переменами и ломкой устоявшихся социальных институтов, изменением правил игры. Достаточно представить себе положение инвалидов, особенно одиноких, или жертв политических репрессий, возраст которых в среднем составляет около 80 лет, вынужденных проходить крайне затруднительные, а то и вовсе невозможные для них процедуры переоформления льгот на компенсации. Как следует из цитированного Постановления КС РФ, военнослужащий, сотрудник милиции, донор, человек, уехавший работать на Крайний Север, выбирая свое поведение (профессиональное, гражданское), рассчитывает на законодательно подтвержденные государством последствия такого выбора. Законы такого рода (например, о гарантиях для северян) можно менять лишь таким образом, что бы новые правила распространялись лишь на новых участников правоотношений.

Помимо радикального разграничения предметов ведения и ликвидации льгот правительственные чиновники посчитали уместным под шумок подчистить в российских законах все, что им не по нраву. Чем объемнее закон, тем удобнее протащить в нем то, что, взятое в отдельности, вызвало бы массу вопросов. Справедливо рассуждая, что за один месяц, да к тому же еще и летний, разбираться в деталях всем будет недосуг, разработчики законопроекта внесли в него положения, не имеющие отношения ни к разграничению полномочий, ни к льготам, но имеющие, в основном, отчетливо антисоциальную направленность. Хотя при этом отдельные (но немногие) положения нельзя не признать разумными и оправданными. Так, например, государственные гарантии в сфере занятости предлагается дополнительно распространить на граждан в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущих работу впервые. Однако такие позитивные новации тонут в море изменений иной направленности.

Проводники антисоциальной реформы не утруждают себя аргументами. Официальная пропаганда довольствуется призывами защитить сельских льготников, не пользующихся правом бесплатного проезда на городском транспорте. Для этого, оказывается, следует (во имя социальной справедливости, не иначе) лишить права на бесплатный транспорт нуждающихся жителей города. Рассуждая так, следует, наверное, забрать у сельчан огороды, чтобы уравнять их с горожанами, не имеющими земельных участков.

А министр Михаил Зурабов считает возможным сопровождать подобные доводы изрядной долей цинизма. Так, например, он признавался депутатам: "Что касается предоставления автомобилей инвалидам, то мы в рамках программы отмены льгот не предполагаем сохранить эту льготу. Мы провели анализ, и он показал, что подавляющая часть сегодня ими уже обеспечена". Вновь появляющихся инвалидов, не обеспеченных транспортными средствами, по логике министра здравоохранения и социальной защиты, считать за инвалидов и чем-либо обеспечивать будет уже не обязательно.

Стремясь к более подробному охвату предлагаемых изменений, приведем здесь краткое описание значимых норм ряда законов. Но и данный перечень отнюдь не является исчерпывающим (перепечатывается с существенными СОКРАЩЕНИЯМИ; полный список, а также правовую оценку законопроекта, подготовленную Анной Гвоздицких и Ольгой Крыловой, АНО "Центр социально-трудовых прав", можно найти по адресу: http://www.demokratia.ru/analyst/reviewlaws/archive.php)

Закон РФ "Об образовании"

• отказ от признания приоритета образования (исключение нормы о выделении не менее 10 % национального дохода с ежеквартальной компенсацией на нужды образования и гарантии уровня заработной платы учителей)

• сохранение государственной поддержки высшего образования только в отношении вузов федерального подчинения
• отказ от государственных обязательств по расширению доступа граждан к высшему образованию, недопущению сокращения числа студентов, обучающихся за счет средств федерального бюджета
• отмена студенческих льгот на питание и проезд, бесплатного проезда иногородних студентов один раз в год к месту жительства и обратно

• исключение государственных гарантий права на охрану здоровья каждому человеку (согласно проекту, таким правом могут обладать только граждане РФ), что противоречит статье 41 Конституции, согласно которой каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь
• отказ от обязательной доли бюджетных расходов на здравоохранение и гарантий оплаты труда медицинских работников
• исключение государственных гарантий полноценного питания беременных женщин, кормящих матерей, детей до трех лет (отнесено к усмотрению субъектов РФ)
• финансирование муниципальной системы здравоохранения исключительно из муниципального бюджета

• исключение нормы о недопустимости ограничения прав граждан и гарантий их соблюдения, предусмотренных настоящим Законом

• отказ от государственных гарантий доступности лекарственных средств

• отказ от принципа бесплатности оказания противотуберкулезной помощи

• отказ от признания приоритета культуры (исключение нормы о выделении не менее 2 % национального дохода на финансирование культуры)

• отмена льгот молодежным и детским общественным объединениям
• упразднение института государственного социального заказа молодежным и детским общественным объединениям на социально полезные цели

• исключение возможности финансирования благотворительной деятельности из федерального бюджета и других бюджетов
• отказ от мер государственной поддержки благотворительной деятельности

• исключение нормы об обязанности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления решать вопросы, затрагивающие интересы общин малочисленных народов с учетом мнения этих общин

Лев Левинсон

Источник: Бюллетень "Законотворческий процесс в Государственной Думе: правозащитный анализ", вып. 73, 21 июля 2004 г.

Результаты голосования депутатов Госдумы
(по депутатским объединениям)

Заседание: 02.07.2004

Вопрос: 9. (Постановление о принятии в 1-м чтении) О проекте федерального закона № 58338-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон…"

Фракция "Единая Россия" (305):
за - 92.8%, против - 3.3%, воздержались - 1.3%, не голосовали - 2.6%
Фракция Коммунистической Партии Российской Федерации (51):
за - 0.0%, против - 100.0%, воздержались - 0.0%, не голосовали - 0.0%
Фракция ЛДПР (36):
за - 30.6%, против - 33.3%, воздержались - 0.0%, не голосовали - 36.1%
Фракция "Родина" (39):
за - 2.6%, против - 94.9%, воздержались - 0.0%, не голосовали - 2.6%
Депутаты, не входящие в зарегистрированные депутатские объединения (15):
за - 6.7%, против - 86.7%, воздержались - 0.0%, не голосовали - 6.7%
ИТОГО (450):
за - 65.8%, против - 27.3%, воздержались - 0.9%, не голосовали - 6.0%

Результаты поименного голосования можно найти по адресу: http://www.regnum.ru/allnews/288654.html
Источник: Бюллетень "Законотворческий процесс в Государственной Думе: правозащитный анализ", вып. 73, 21 июля 2004 г.

Приглашаем к дискуссии!!! Возможно, Ваши комментарии смогут изменить или скорректировать законодательную политику нашего парламента.

© Центр охраны дикой природы.
Воспроизведение материалов бюллетеня экологическими некоммерческими организациями допускается без предварительного согласования. Ссылка на бюллетень и его авторов обязательна.

| подписка | вверх |