ПРАВО - ПРИРОДЕ: РОССИЙСКОЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

Электронный бюллетень Центра охраны дикой природы

№97, сентябрь 2004

НОВЫЕ БАРЬЕРЫ ДЛЯ ГРАНТОДАТЕЛЕЙ:
УДАВКА ДЛЯ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА

В то время как все лето российское общество бурно обсуждало принятие Государственной Думой пакета законов о "монетизации льгот", резко сокращающих обязательства государства в социальной сфере, незамеченным прошло принятие парламентом другого важного законопроекта, направленного на установление беспрецедентного государственного контроля над финансированием общественных и других неправительственных организаций. В результате вслед за государством из социальной сферы будут вынуждены уйти и общественные организации. По крайней мере, в случае принятия депутатами предложенных Правительством изменений, участие неправительственных организаций в решении социальных и других общественно значимых проблем может серьезно сократиться.

5 августа, в последние часы работы весенней сессии, Дума приняла в первом чтении проект федерального закона N 58666-4 "О внесении изменений в главы 23 и 25 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты о налогах и сборах". Законопроект был внесен Правительством 1 июня и содержит в себе множество поправок в Налоговый кодекс. Менее полстраницы из них касаются налогообложения грантов, получаемых неправительственными и другими организациями на реализацию некоммерческих проектов, направленных на достижение общественного блага.

Гранты - это основная форма целевого безвозмездного финансирования работы неправительственных организаций во всем мире. Их выделяют неправительственным организациям, а также муниципальным и государственным некоммерческим организациям - таким как музеи, театры, научные учреждения и т.д. - грантодающие организации, а именно международные, национальные и местные благотворительные фонды. Эти грантодающие структуры, часто называемые "донорами", могут быть частными (учреждены частными лицами), корпоративными, государственными, межгосударственными, совместными, фондами местных сообществ и другими. Самое главное - это то, что гранты, по сравнению с пожертвованиями, средствами на реализацию благотворительной деятельности и другими целевыми поступлениями в некоммерческие организации, не облагаемыми налогом на прибыль, являются самыми прозрачными средствами, так как выделяются на конкурсной основе, гласно, с обязательным скрупулезным отчетом донору об использовании каждой копейки и, как правило, на основе объявленных публично условий конкурса с определенными общественно полезными целями и задачами. В России на протяжении последних пятнадцати лет ежегодно выделяются тысячи грантов, и в последние годы наблюдалась вполне очевидная тенденция - с развитием институтов гражданского общества и ростом частного сектора экономики росла доля отечественных благотворительных средств и снижалась доля средств зарубежных.

Тот факт, что российские неправительственные организации долгое время в основном поддерживались иностранными деньгами, беспокоил и российские власти, и самих общественников. Но мотивы этого беспокойства весьма различны. Неправительственные организации видели в этом опасность собственной экономической неустойчивости (на фоне бурных событий международной жизни происходит переориентация международных фондов на другие страны, да и не могут зарубежные доноры вечно безуспешно пытаться развивать демократию в России) и пытались развивать другие способы получения доходов на свои некоммерческие инициативы - стимулировать российскую корпоративную филантропию, рассказывая ей о лучшем мировом опыте, развивать систему платных услуг, продавать футболки и значки с логотипами, потихоньку пытаясь приучать граждан к поддержке своей деятельности с помощью индивидуальных взносов и добровольчества, проводить уличные акции по сбору средств, планировать создание фондов, основанных на доходах от вкладов в ценные бумаги и т.д. Это совсем непросто, и не только потому, что таких традиций в стране нет, а население не очень доверяет "третьему сектору". Самое главное - это то, что наше налоговое законодательство, как специально, написано так, чтобы почти никакие из этих естественных для некоммерческих организаций во всем мире способов получения дохода не работали.

Беспокойство российских властей об источниках финансирования НКО совсем другого рода: им везде кажутся происки недругов и шпионов, и, похоже, деятельность международных фондов по определению представляется им опасной и противоречащей национальным интересам России. В последнее время все более четко вырисовывается цель, поставленная политическим руководством страны: для построения "правильного" гражданского общества необходимо поставить под жесткий контроль власти деятельность международных доноров, а заодно и российских филантропов, дабы им неповадно было создавать свои фонды и затевать независимые благотворительные программы. В результате, по замыслу кремлевских строителей вертикалей, получится то, что не вышло три года назад, на Гражданском Форуме 2001 года - создание управляемой пирамиды гражданского общества.

Эти намерения в значительной степени воплотились в обсуждаемом законопроекте. Как и многое в российском законотворчестве, в этой инициативе Правительства перемешаны некоторые элементы разумного начала с совершенно вредными и неправовыми новациями. В законопроекте есть одна "хорошая новость" и две очень "плохих новости". Хорошая новость состоит в том, что предлагаемые изменения расширяют перечень областей, в которых гранты не облагаются налогом на прибыль (24%). К уже закрепленным действующим законодательством образованию, конкретным научным исследованиям, культуре, искусству и охране окружающей среды добавлены три дополнительных сферы деятельности, на которые можно выделять гранты. Это - защита прав и свобод человека и гражданина, предусмотренных законодательством Российской Федерации (важно помнить, что международные соглашения, ратифицированные РФ, являются частью внутреннего законодательства), охрана здоровья населения (направления - СПИД, наркомания, детская онкология, включая онкогематологию, детская эндокринология, гепатит и туберкулез), а также социальное обслуживание малоимущих и социально не защищенных категорий граждан.

В случае принятия этого положения законопроекта будет достигнута первая важная победа в сфере налогообложения НКО за несколько лет. Неправительственные организации страны в течение долгого времени ведут борьбу за изменение налогового законодательства путем общественных кампаний и переговоров. По их инициативе вопрос о налогообложении грантов стал в прошлом году предметом обсуждения в Комиссии по правам человека при Президенте РФ, а в сентябре прошлого года для обсуждения проблемы состоялось специальное совещание с представителями Министерства финансов, Министерства налогов и сборов и других ведомств под председательством тогдашнего вице-премьера по социальной политике Галины Кареловой. Согласованные в ходе того совещания компромиссные предложения по расширению сфер деятельности, на которые разрешено выделять гранты (общественники предлагали добавить семь сфер, удалось договориться о трех) были направлены Президенту РФ и долго гулял на согласовании в его администрации. Внесенный спустя несколько месяцев законопроект в точности повторяет согласованные тогда компромиссные формулировки.

К сожалению, отрицательные положения нового законопроекта значительно "перевешивают" его позитивные аспекты и создают тяжелую ситуацию для российских неправительственных организаций. Поправками предусмотрено радикальное изменение правового статуса грантодателей - как российских, так и иностранных. Во-первых, в отличие от действующего порядка, который не содержит ограничений для предоставления грантов российскими некоммерческими организациями (будь то корпоративные фонды, частные фонды, фонды развития местных сообществ, регрантинговые фонды или любые иные НКО), в случае принятия поправки они смогут предоставлять гранты только в том случае, если будут включены в перечень, утверждаемый Правительством РФ. В законе отсутствуют какие-либо критерии для включения грантодателей в этот новый перечень для российских доноров. Отсутствуют также процедуры составления и обновления перечня и обжалования отказов.
Учитывая из прошлого опыта, что правительство, несмотря на многочисленные обращения, не утверждает и официально не публикует процедур составления такого рода перечней, высока вероятность, что многие российские организации, особенно расположенные вне Москвы, а также независимые от властей или "не любимые" ими по политическим и иным причинам, не будут включены в указанный перечень. По мнению экспертов, этот перечень будет формироваться произвольно, в нем не будут отражены потребности общества. В целом усилия некоммерческих организаций и российского бизнеса последних лет, направленные на развитие российской филантропии, благотворительности и на снижение зависимости НКО от иностранных источников, будут подорваны.

По мнению Международного центра некоммерческого права - ведущей экспертной организации в этой области, офисы которой находятся в Вашингтоне и Будапеште, ограничение налоговых льгот с помощью условия, в соответствии с которым от уплаты налогов освобождаются только гранты, полученные от грантодателей, внесенных в специальный утверждаемый правительством перечень, полностью противоречит передовой международной практике. Под передовой международной практикой имеются в виду созданные в стране нормативно-правовые условия, которые наиболее эффективно способствуют развитию гражданского общества. В основе выводов Центра о том, какую практику можно считать передовой, лежит его исследование более чем 100 законов и нормативных актов, принятых в более чем 100 странах мира. Как утверждают в своей экспертизе данного законопроекта эксперты Центра, в Европе нет ни одной страны, в которой действовало бы такое ограничение. Россия опять оказывается "белой вороной" и движется в противоположном мировому прогрессу направлении.
Вторая проблема законопроекта - это то, что иностранный или международный грантодатель сможет предоставлять не облагаемые налогом на прибыль гранты только в том случае, если каждый грант будет оформлен в Комиссии по вопросам международной гуманитарной и технической помощи при Правительстве РФ. Существующая с 1999 г. Комиссия по вопросам зарубежной помощи утверждала крупные программы технической помощи суммой в несколько миллионов долларов, в основном правительственные. Другое дело - гранты. Иностранные и международные организации предоставляют в России тысячи грантов, в том числе совсем небольших, по несколько тысяч долларов, и оформление этих грантов в единственной на всю страну Комиссии при Правительстве РФ затянется на многие месяцы. Длительность оформления разрушит нормальную деятельность получателей грантов.

Более того, если Комиссия будет применять к регистрации грантов требования Закона о зарубежной безвозмездной помощи от 1999 г., грантодатель должен будет представить в Комиссию письмо от администрации того города или региона, где должен реализовываться проект, о ее согласии контролировать целевое использование средств по грантовому проекту. Подобного нет нигде в мире. Во-первых, эта норма безусловно коррупциогенна. В заключении на законопроект, составленном Национальным антикоррупционным комитетом, прямо сказано: "Внесение изменений в главы 23 и 25 Налогового кодекса РФ, которые были предложены Правительством РФ, фактически ограничивают права на деятельность общественных, некоммерческих организаций и граждан… Велика опасность появления нового коррупционного механизма при принятии решений по предоставлению и утверждению гранта, т.к. фактически формирование правовых механизмов реализации этой поправки возложено на бюрократический аппарат."

Во-вторых, проекты и организации ставятся в политическую зависимость от воли чиновника, который не будет подписывать такую бумагу для организаций или проектов, которые ему не нравятся с политической точки зрения. Не исключено, что многие иностранные доноры посчитают это требование политическим контролем и откажутся обращаться в комиссию. В результате высока вероятность того, что они прекратят выделять гранты в России, так как они не имеют права по своим уставам и законам своих стран разрешить облагать свои гранты налогом на прибыль.

Эксперты считают, что в таком подходе к налогообложению грантов невозможно выявить экономического смысла: если программы в названных областях деятельности признаются государством заслуживающими поддержки в виде освобождения от налога и при условии, что средства на программу использованы по назначению, с экономической точки зрения безразлично, кем эти средства предоставлены. Подобного механизма контроля нет нигде в мире. По мнению представителей НКО, эти меры представляют собой установление нового, по сути политического, контроля государства за российскими и иностранными грантодающими организациями и за гражданским обществом в целом.

Высока возможность как политического, так и банального бюрократического произвола, как при всех непрозрачных и неподконтрольных обществу процедурах. В заключении Независимого экспертно-правового совета на законопроект говорится: "Нормы законопроекта содержат элементы неопределенности, поскольку не устанавливают каких-либо критериев признания юридических лиц подлежащими включению в перечни либо регистрации в качестве грантодателя. Это в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и неизбежно ведет к произволу, а значит к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона".

Ну и, наконец, эти меры противоречат общей линии Правительства на снижение административных барьеров и дебюрократизацию экономики. Если в "основной экономике" - частном коммерческом секторе - государство стремится привлекать инвестиции, то некоммерческая экономика становится жертвой стремления к политическому контролю. Пострадают от этого не только сами некоммерческие организации, которых сегодня в России более полумиллиона и которые в 2002 г. произвели, по данным последних исследований Института экономики города, продукции и услуг в объеме 1% ВВП, а темп роста выпуска продукции и услуг некоммерческих организаций превышал темп роста ВВП в целом. Пострадает экономика, потеряв эти важные проценты роста. Пострадает общественно-политическая структура страны, в которой неправительственные организации призваны играть важнейшую роль. И самое важное то, что пострадают более 25 миллионов человек, которым эти организации ежегодно оказывают услуги и помощь. Фактически оставшиеся без государственной поддержки в социальной сфере, россияне рискуют, в случае принятия этого законопроекта осенью и вступления его в силу с 1 января 2005 г., и без поддержки неправительственных организаций.

Администрация Президента и Правительство, внося эти поправки в Думу в рамках большого пакета налоговых новаций, планировали провести их по-тихому, не привлекая внимания российской и международной общественности. Ни в пояснительной записке к законопроекту, ни в выступлении представлявшего его в Думе заместителя министра финансов Сергея Шаталова о введении новой системы государственного контроля за предоставлением грантов ни слова сказано не было. Однако депутаты, средства массовой информации и грантодатели, благодаря усилиям неправительственных организаций, были уже проинформированы о проблеме. Во время обсуждения законопроекта в первом чтении в ответ на критические вопросы депутатов С.Штогрина (фракция КПРФ), С.Попова (вне фракций, член партии "Яблоко") и Н.Бурыкиной (фракция "Единая Россия"), которая, в частности, сказала, что "при той конструкции, которая сегодня предлагается, мы реально ни одного гранта в Россию ни от юридических лиц, ни от физических не получим", Сергей Шаталов заявил, что предлагаемые нормы носят "абсолютно технический характер". Этот же тезис он повторил на пресс-конференции в конце августа, когда журналисты задали вопрос о беспрецедентных мерах контроля за выделением грантов на общественную деятельность в России.

Российские НКО предпринимают активные шаги, направленные на то, чтобы повлиять на рассмотрение этих поправок во втором чтении. Составлены экспертизы, отправлены письма руководителям Думы и Правительства, подготовлены альтернативные поправки для внесения депутатами и законодательными собраниями регионов до 15 октября, инициированы статьи в СМИ, разосланы информационные материалы по сетям НКО. Несмотря на эти усилия, шансы на принятие этих поправок весьма велики, особенно в свете новых инициатив власти после трагедии в Беслане, когда Кремль обосновывает свои действия по полному сворачиванию остатков демократических институтов борьбой с терроризмом и обеспечением безопасности. Такие же аргументы могут стать отличным обоснованием и для жесткого централизованного административно-политического контроля над зарубежными и российскими грантодателями - борьба с терроризмом все спишет. Тем не менее, нужно пытаться сделать все, что можно для противодействия этим планам.

Связь с коалицией неправительственных организаций, занимающихся общественной кампанией по проблеме налогообложения НКО, можно держать через ее координатора Дарью Милославскую по адресу: miloslavskaya@urbaneconomics.ru.

Юрий Джибладзе

Приложение

Текст поправки Правительства в части, касающейся грантов, в проекте Федерального закона N 58666-4 "О внесении изменений в главы 23 и 25 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты о налогах и сборах"

6) в статье 251:
в пункте 1:
… в подпункте 14:
абзацы пятый и шестой изложить в следующей редакции:

"гранты предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основах российскими физическими лицами, а также некоммерческими организациями по перечню, утверждаемому Правительством Российской Федерации, иностранными и международными организациями и объединениями в порядке, аналогичном установленному подпунктом 6 пункта 1 настоящей статьи в отношении средств (имущества), полученных в виде безвозмездной помощи (содействия);

гранты предоставляются на осуществление конкретных программ в области образования, искусства, культуры, охраны здоровья населения (направления - СПИД, наркомания, детская онкология, включая онкогематологию, детская эндокринология, гепатит и туберкулез), охраны окружающей среды, защиты прав и свобод человека и гражданина, предусмотренных законодательством Российской Федерации, социального обслуживания малоимущих и социально не защищенных категорий граждан, а также на проведение конкретных научных исследований";

Источник: Бюллетень "Законотворческий процесс в Государственной Думе: правозащитный анализ", вып. 75, 21 сентября 2004 г.

Приглашаем к дискуссии!!! Возможно, Ваши комментарии смогут изменить или скорректировать законодательную политику нашего парламента.

© Центр охраны дикой природы.
Воспроизведение материалов бюллетеня экологическими некоммерческими организациями допускается без предварительного согласования. Ссылка на бюллетень и его авторов обязательна.

| подписка | вверх |