1. Основные данные по проблеме

1.1. Территории степных регионов

1.1.1 Границы и природные особенности

Степная зона является одним из основных биомов суши, зональные особенности которых складываются, прежде всего, под влиянием климатических факторов. Эта зона отличается наиболее теплым и сухим климатом, более плодородными, чем в других зонах, почвами. Баланс влаги резко отрицательный, периодически повторяются засухи, бывают суховеи и пыльные бури, поэтому для степей характерно наличие большого количества эфемеров и эфемероидов среди видов растений, а многие животные также приурочены к сезонному образу жизни, впадая в спячку в засушливое и холодное время года.

Степи или грасланды занимают около 20% суши. Они представлены: в Северной Америке - прериями, в Южной Америке - пампой (pampas, lianos, cerrado and campos), в Евразии (от Венгрии через Украину и Россию до Монголии и Китая) - степями, в Новой Зеландии - даунлендами (dawnland), в субтропической и тропической Африке - разными типами саванны. Кроме того, структурно и динамически близкими к ним можно считать вторичные злаковники на месте сухих тропических лесов Азии и Африки и грасланды Средиземноморского типа, возникшие в результате постоянного действия огня на месте широколиственных лесов. Особую группу составляют горные степи и сухие субальпийские луга: физиономически и по составу растений-доминантов они сходны со своими аналогами на равнинах. Сравнительно крупные площади горных травянистых сообществ представлены в Андах, Кордильерах, на Апеннинах, Кавказе, Алтае, Тянь-Шане, Тибете, Гималаях. Самые северные местонахождения отмечены на Северо-Востоке Сибири - в Якутии и на Чукотке, где холодные степи формируются на южных сухих склонах гор и граничат с тундрами.

Самый большой по протяженности в мире степной биом – степи Евразии – находится на юго-западе территории России (Европейская часть России и южные области Сибири) и в соседних с Россией странах Центральной Азии. Степи Евразии - самая крупная часть биома грасландов (около 66% от площади биома). На этой территории можно выделить два основных суб-региона: понтийско-казахский и восточно-сибирский внутриазиатский. Первый простирается на почти 3,500 км с запада на восток и на более чем 1,200 км с севера на юг, от Румынии и Украины на западе до Алтая на востоке. Полукустарники и кустовые травы являются доминирующими в степном биоме; на севере и по речным долинам к ним примешиваются широколиственные древостои.

Восточно-Сибирский внутриазиатский субрегион простирается от межгорных котловин Алтая на западе на почти 2,000 км к бассейну Амура на востоке. Это горный регион, и степи здесь представлены в межгорных котловинах и нижних высотных поясах гор.

Восемь из тринадцати степных экорегионов, составляющих евроазиатские степи, частично (даурские лесостепи, казахские лесостепи, казахские степи, монголо-манчьжурские луговые степи, понтийские степи, орхоно-селенгинские лесостепи) или полностью (Саянские межгорные степи и степи южной части Сибири) расположены на территории России. Один из перечисленных экорегионов, даурские лесостепи, включен в список 200 Глобальных Экорегионов. Флористическое разнообразие степей существенно меняется с запада на восток и с севера на юг. В степных лугах насчитывается более 6 000 видов растений, примерно 100 видов млекопитающих, до 180 видов птиц и тысячи видов насекомых и других беспозвоночных. Более 110 видов цветущих растений и 119 видов животных, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, связаны со степными местообитаниями – а это около 26% всех краснокнижных видов флоры и фауны.

Степные экосистемы на территории России представлены огромным разнообразием формаций, ассоциаций, экологических вариантов, что обусловлено большой территориальной протяженностью степной области и существенными различиями в природных условиях (рис. 1). В русскоязычной литературе предложено много схем деления степного биома Евразии и России с разных позиций (ботанических, географических, зоологических). Следуя Е.М. Лавренко (Лавренко и др., 1991) на равнинах России выделяют 4 широтно-зональных типа степных экосистем, в общем случае сменяющих друг друга с севера на юг, примерно от 55° до 48° с.ш. (но на относительно небольших территориях вблизи горных систем направление зональности может меняться даже до меридионального). Все они также имеют соответствие в высотно-поясных рядах гор юга страны (Кавказ, Урал, Алтай, Саяны и более восточные горы юга Сибири). Эти основные типы: луговые степи, настоящие разнотравно-дерновиннозлаковые степи, настоящие (сухие) дерновиннозлаковые степи и опустыненные и пустынные степи. В общем, ряд от луговых степей к пустынным степям соответствует росту превышения среднегодовой испаряемости над суммой осадков (то есть росту засушливости климата).

Рис.1 Распространение степей на территории России (по данным сайта http://savesteppe.org/). Цветом выделены: 1- лесостепь; 2 – степь; 3 – сухая степь и полупустыня).

Подзона луговых степей и лесостепи протягивается широтно, здесь четко выделяются три региональных отрезка: европейский - с умеренно-континентальным климатом, где среди степей располагаются участки широколиственных лесов, преимущественно дубравы; западно-сибирский, с континентальным типом климата, где степи сочетаются с осиново- березовыми колками, реже сосновыми борами; и средне-восточно-сибирский с резко континентальным климатом, где лесной компонент лесостепи формируется за счет лиственничников и сосновых боров. Такие различия сказываются и в других подзонах степей, в составе растительных сообществ и животного населения.

Европейский сектор степного биома занимает обширную площадь, протягиваясь почти на 5 тыс. км с запада на восток и более чем на 1,2 тыс. км с севера на юг. Здесь сформировалось несколько подзон: луговых степей и лесостепи; умеренно-влажных степей; сухих и опустыненных степей; полупустынь и пустынь (северного типа). Эти подзоны различаются не только по биоразнообразию, но и по виду хозяйственного использования, величины антропогенного пресса, по степени угрозы природным системам. Лесостепь с луговыми степями представлены разнотравно-ковыльными сообществами в сочетании с дубравами. Южнее они сменяются разнотравно-типчаково-ковыльными умеренно-влажными степями, которые к юго-востоку замещаются сухими полынно-дерновиннозлаковыми. В Прикаспии в полупустынях господство переходит в основном к полыни (черной полыни на суглинистых грунтах, песчаной полыни – на песках). В пустынных экосистемах доминируют чернополынно-биюргуновые комплексы в сочетании с фрагментами солончаковых пустынь. Однако в предгорьях Кавказа наблюдается обратная смена подзональных сообществ: полупустыни сменяются к югу умеренно-влажными и горными луговыми злаково- разнотравными степями. Особое место в степях занимают гидроморфные экосистемы долин рек. По рекам далеко на юг заходят древесные сообщества. Пойменные дубравы распространены в долине Хопра, на Волге-Ахтубе. К югу они сменяются ивняками в сочетании с доминирующими злаково-разнотравными лугами и травяными болотами. Особые реликтовые экосистемы с редкими видами растений встречаются на выходах мела и известняков. В фауне позвоночных наибольшее разнообразие отмечается у птиц, число видов которых в лесостепи превышает 200. Среди млекопитающих доминирующее положение занимают мышевидные грызуны, обычны зайцы; в полупустыне – сайгаки.

Степные экосистемы Западно-Сибирского сектора представлены с запада на восток от предгорий Урала (57030’ в.д.) до предгорий Алтайской горной страны (87030’ в.д.), т.е. почти на 1750 км. Но единую полосу образуют лишь луговые степи и лесостепи, представленные разнотравно-ковыльными луговыми степями в сочетании с осиново-березовыми колками с луговым травянистым покровом. Лишь на западе, на юге Челябинской и в Оренбургской областях, и на востоке (Новосибирской области и Алтайском крае) степной биом выражен более полно. Здесь ширина степной зоны достигает 500 км и более. На равнинах луговые степи и лесостепь сменяются сухими разнотравно-типчаково-ковыльными степями, местами в комплексе с галофильными лугами вокруг бессточных озер и понижений. В предгорьях Урала и Алтайских гор (Кузнецкого Алатау, Западного Саяна) эти сухие степи вновь сменяются луговыми богато разнотравно-ковыльными степями. Биоразнообразие степей Западно-Сибирского сектора, хотя и несколько ниже, чем Европейского, но все же достаточно высоко из-за большого разнообразия ландшафтно-экологических условий. Так, в этих регионах насчитывается до 600-700 видов сосудистых растений, а в предгорных районах и более. Меньшее биоразнообразие в степях Западно-Сибирского сектора определяется не только увеличением континентальности климата, но и непосредственно связано с недостаточно полной изученностью флоры и фауны этих регионов и с уничтожением естественных биотопов при интенсивном освоении целинных земель в 50-60 гг. Так, в результате распашки степей большинство плакорных участков не сохранило спонтанных видов и биоценозов. О них можно судить лишь по материалам прежних исследований. Природные экосистемы сохранились лишь на некоторых участках.

На востоке России степи распространены в межгорных котловинах и нижних поясах гор Средней Сибири, Забайкалья и Даурии, где доминирует экспозиционная лесостепь. Для межгорных впадин, расположенных севернее 520 с.ш., типичны луговые степи в сочетании с лиственничниками и сосняками. Часто травянистый растительный покров в этих степях образует мелкодерновинные злаки и разнотравье. В межгорных котловинах, имеющих значительную протяженность с севера на юг (Центрально-Селенгинская, Даурская) луговые степи и лесостепи сменяются сухими и опустыненными степями с господством змеевково- тырсовых, ковылковых и кустарничково-ковылковых сообществ. В Убсунурской котловине, северная часть которой относится к территории Тувы, змеевково-тырсовые степи сменяются остепненными пустынями с ковылковыми сообществами и караганниками. Для степей этого сектора типичны каштановые и светлокаштановые сильно щебнистые почвы, при нарушении легко подвергающиеся процессам дефляции и эрозии. В составе животного населения преобладают мышевидные грызуны и зайцевые (заяц-толай, даурская пишуха). Распашка ряда степных участков привела к значительному возрастанию численности полевки Брандта. Значительная изолированность большинства степей внутригорных котловин, близость обширных горных массивов предопределили довольно высокий эндемизм флоры и фауны. Так, эндемизм растений достигает 7%, хотя их общее разнообразие относительно не велико.

Биомасса степной растительности составляет, по Л. Е. Родину и Н. И. Базилевич, в луговых степях и умеренно засушливых степях нашей страны 2500 ц/га (из них на долю подземных органов приходится в луговых 1700 ц/га, а умеренно засушливых до - 2050 ц/га), в сухих степях - 1000 ц/га (из них подземных частей - 850 ц/га). По П. П. Второву и Н. Н. Дроздову, биомасса высокотравных степей составляет до 1500 ц/га, по мере усиления аридности запасы фитомассы падают до 100 - 200 ц/га. Сведения о продукции ксерофильных травянистых сообществ: по Л. Е. Родину и Н. И. Базилевич - от 137 ц/га в луговых до 42 в сухих степях; по П. П. Второву и Н. Н. Дроздову - в высокотравных травянистых сообществах 100 - 200 ц/га, по мере возрастания аридности продукция падает до 50 - 100 ц/га.

Распашка открытых пространств или участков, возникших на месте уничтоженных лесов, привела к резкому изменению состава животного населения степной зоны. Обширные площади посевов характеризуются резкой в течение года сменой условий существования. На обширных пространствах полей существует однородный травяной покров, с которым связаны сначала (с весны) преимущественно потребители зеленой растительной массы, ко времени созревания зерна сменяющиеся зерноядными формами млекопитающих и птиц; затем, когда хлеб убирают и поля распахивают, возникают массовые ежегодные миграции обитателей полей на лесные опушки, межи и в другие укрытия. При вспашке уничтожается огромное количество нор и гнезд животных. По мере повышения уровня агротехники и связанного с этим уменьшения количества сорняков кормовая база обитателей полей становится все более однородной. Миграции животных: весенние - на поля, летне-осенние - с полей, связанные с их массовой гибелью, становятся регулярными; во время миграции усиливается гибель зверьков. Порче уборки урожая создаются дополнительные укрытия для зверьков; скирды, суслоны и т. д. Более благоприятны для зверьков условия существования в посевах бобовых культур, которые, во-первых, не перепахиваются ежегодно, во-вторых, дают полноценные высококачественные корма. По мере вспашки лесных участков сюда проникают обитатели степей, отчасти лугов. Таким образом, степная биогеографическая зона характеризуется своеобразием представителей растительного и животного мира, приспособленных для жизни в данной зоне.

1.1.2. Роль пожаров в формировании степных экосистем

Одним из основных факторов, определяющих зональную пространственно- временную динамику экосистем, являются степные пожары. В докладе «Огонь и проблемы биоразнообразья» А.А. Тишков показал территориально-географическую специфику степных пожаров, дал характеристику пирогенных экосистем.

Воздействие пожаров на растительность степи на протяжении всего периода её существования имело большое значение. Естественные пожары были первичны. Палеоботанические данные свидетельствуют о воздействии пожаров на растительность в течение периода, превышающего 2 млн. лет. Археологические данные показывают, что еще древние охотники на мамонтов, обитавшие в границах современного ареала степей в Восточной Европе и Сибири, активно использовали огонь для добычи этих крупных животных. Степной биом и его горные аналоги стали ареной первых опытов человека по одомашниванию животных - крупного рогатого скота, овцы, козы, лошади, лошади, свиньи, осла и др. Высокая продуктивность травяных сообществ длительное время удерживала диких травоядных животных на одном и том же месте, что позволяло первобытному человеку сравнительно легко перейти к одомашниванию - брать молодняк на воспитание и приручать его, а потом и выпасать на огороженных участках. Для отлова животных также использовались палы. Миграции древних охотников вслед за стадами диких копытных сменились кочевым скотоводством. Огонь стал неотъемлемой частью технологии земледелия и скотоводства в степях. Как и в случае с подсечно-огневым земледелием лесной зоны в степях целинный участок выжигали. Кроме того, выжигание применяли и для борьбы с сорняками и бурьяном, которые в изобилии появлялись на залежах. Очаги первобытного земледелия у человека каменного века формировались в грасландах южной и восточной Европы и восточной Азии. Здесь одними из первых земледельцев были скифы, которые выращивали, судя по материалам раскопок на юге Украины и России пшеницу, рожь, ячмень, просо. Они же были прекрасными скотоводами, перенявшими опыт рационального использования огня на природных пастбищах у своих азиатских соседей. Именно в поясе степей сформировалась уникальная социально-природная пастбищная система кочевого скотоводства, которая не нарушает равновесия травяной экосистемы. В неизмененном виде она сохранялась до середины ХХ в. в степях Забайкалья, Монголии и Казахстана.

Открытые пространства травяного биома планеты служили ареной великих переселений народов, перекрестием путей международной торговли и решения геополитических проблем с помощью войн. Из-за постоянных военных действий многие столетия и даже тысячелетия степи Евразии, оказывались вне хозяйственного освоения и служили своего рода пограничной полосой между севером и югом. А первые опыты в решении транспортных проблем на заре становления человечества, по-видимому, тоже происходили здесь, на травяных равнинах. Колесо, упряжь, телега и другие устройства для использования одомашненных копытных (волов, быков, ослов и лошадей) для перевозки грузов и людей, по мнению большинства ученых - изобретения степных народов. Вероятно, именно одомашнивание лошади в степи стало революцией в развитии древних степных народов, а идея колеса - результат переосмысления принципа перемещения растений типа "перекати-поле" для быта.

Для степей и прерий исключительная роль в становления человечества обернулась настоящей трагедией - они наряду с биомом широколиственных лесов и лесов Средиземноморья оказались первыми на планете на грани исчезновения и полной антропогенной трансформации. Теперь биом грассландов можно называть полевым и, иногда, пастбищным биомом, а остатки степной растительности следует искать на обочинах степных дорог и по границам высокопродуктивных полей пшеницы и кукурузы. Крошечные "острова" заповедных степей, увы, не дают представления о степном биоме, его просторах, растительных ресурсах и многочисленных мигрирующих стадах диких копытных. Но там, где степные экосистемы сохранились на крупных площадях огонь, по-прежнему, играет существенную роль в динамике растительного покрова.

Воздействие пожаров на грасланды за пределами Евразийского континента аналогично и может быть кратко рассмотрено на примере отдельных сообществ Северной и Южной Америки, Австралии.

Чапарраль с фрагментами прерий (California, USA) является пирогенным образованием на эродированных склонах, сформировавшееся на месте ксерофильной лесной растительности. Чапарраль представлена кустарниковыми и травянистыми сообществами, сочетание которых демонстрирует разные стадии восстановления после последнего пожара - на первых этапах сукцессии в растительном покрове преобладают травы. Они успевают в течении нескольких лет после пожара создать разнообразный по составу покров и образовать семена, которые в почве будут ждать своего часа. Среди кустарников преобладает Adenostoma fasciculata (Rosaceae), образующая часто непроходимые заросли. В данном регионе формирование растительного покрова шло постоянно под контролем огня, особенно в последние 8 000 лет, когда здесь появился человек (Axelrod, 1958).

Brazilian cerrado (Южная Америка). Данный тип пирогенных экосистем представлен ксерофильными сообществами с разным соотношением травянистых, кустарниковых и древесных растений. Почвы имеют низкую кислотность, токсичны для многих растений из- за высокого содержания Al и Mg. Периодические пожары в данном случае поддерживают баланс между древесной и травянистой растительностью, а также способствуют быстрой регенерации минеральных элементов и возвращению их в почву (Coutinho, 1982). Предполагается, что приспособления к воздействию огня местных растений развивались на основе адаптаций к засушливым условиям. Среди них выделяются:

– развитие пробкового слоя у деревьев, препятствующего ожогу при пожаре;
– быстрый рост побегов деревьев и кустарников из защищенных подземных почек после воздействия огня;
– стимулирование цветения и плодоношения некоторых кустарников и трав.

Опыты по защите экосистем от действия огня, заложенные еще в 40-х гг. спустя почти 40 лет показали, что травянистая растительность за данный период полностью вытесняется кустарниковой. В то же время, отмечается и некоторое сходство действия огня и засухи, которая тоже приводит к гибели кустарников и деревьев.

Саванны Австралии (Eucalypted savannas) по закономерностям распространения, сезонной приуроченности и характеру развития пожаров можно разделить на несколько зон (Lacey, a.o.,1982). На севере континента в тропической эвкалиптовой саванне огонь регулирует соотношение травяной и облесенной территорий. Переходный характер имеет травяная саванна с разреженным покровом из Eucalyptus populnea и с хвойным деревом Callitris glauca. Здесь роль огня заключается в регулировании плотности древостоя и его возрастного состава. Огнем уничтожаются молодые деревья и успех их возобновления зависит от частоты пожара. Среди приспособлений к частому воздействию огня можно выделить: наличие у эвкалиптов пробкового слоя на стволе, специальные приспособления, защищающие почки, пониженное содержание эфирных масел в листьях, сбрасывание листьев, приуроченность семеношения травянистых растений к влажному периоду и др. Отметим, что, в отличие от выпаса овец, огонь не вызывает уничтожения аборигенных видов деревьев, а только ограничивает их распространение.

1.1.3. Площадь и структура земель степного региона России

В настоящее время в России большая часть территории степей относится с землям сельскохозяйственного назначения. На отдельных участках, как правило, изолированных, созданы государственные природные заповедники. В большинстве случаев заповедники имеют кластерный характер, то есть состоят из отдельных изолированных участков площадью от нескольких сот до нескольких тысяч гектар, иногда не имеющих даже охранной зоны. Особо охраняемые природные территории (далее – ООПТ) регионального значения на степных участках в части категории земель часто относятся к землям сельхозназначения.

В таблице 1.1 приведены данные по площади земель сельхозназначения по данным федерального статистического наблюдения за земельными ресурсами, осуществляемого федеральным агентством кадастра объектов недвижимости на 1 января 2006 года, приведенным в Национальном атласе почв Российской Федерации, в границах распространения степей (рис.1). Наиболее полное отражение на карте широтная горизонтальная поясность получила на Восточно-Европейской и Западно-Сибирской равнинах.

Каждая из почвенно-экологических зон степного почвообразования характеризуется свойственным ей набором почв:

• лесостепная зона - черноземы (в том числе оподзоленные, выщелоченные и типичные), лугово-черноземные, лугово-болотные и луговые почвы;
• степная зона - зона черноземов обыкновенных, южных и солонцеватых с округло- пятнистыми и струйчато-ложбинными солонцеватыми комплексами черноземов, лугово- черноземных, луговых почв и солонцов;
• сухостепная зона - зона темно-каштановых и каштановых, каштановых солонцеватых и струйчато-ложбинных и округло-пятнистых западинных солонцеватых, комплексов каштановых, лугово-каштановых, луговых почв с солонцами;
• полупустынная зона - зона светло-каштановых и бурых, часто солонцеватых почв и струйчато-ложбинных и округло-пятнистых западинных солонцеватых комплексов светло- каштановых, каштановых, лугово-каштановых, бурых, лугово-бурых, луговых почв с солонцами.

Для субъектов Российской Федерации, которые расположены лишь частично в зоне степей (например, Дагестан, Татарстан), данные приведены по отдельным административным районам, расположенным в соответствующей зоне. При этом, ключевым фактором отнесения района определялся тип почв. Ряд субъектов, доля степных почв в площади которого незначительна, не включался в анализ, в частности, это характерно для Уральского региона.

К степным экосистемам ближе всего природные комплексы, формирующиеся на землях, относящихся к пастбищам. Площадь таких земель в России в указанных границах 40504,4 тыс. га, что составляет 34 % земель сельхозназначения в степном регионе (118448,4 тыс.га). В ряде случаем, определенную роль в сохранении биоразнообразия играют и ранее распаханные, но впоследствии заброшенные, так называемые залежные земли, площадь которых 2928,9 га. В таблице 1.2 приведены данные по площадь ООПТ федерального значения, расположенные в степном регионе, в субъектах Российской Федерации, включенных в таблицу 1.1.

Общая площадь охраняемых на ООПТ федерального значения степных экосистем 946 тыс. га, что составляет менее 1,7 % от площади наземных ООПТ федерального значения. Общая площадь угодий, имеющих основное значение для сохранения биоразнообразия степей около 44,4 млн. га, что составляет чуть более 2,6 % площади страны. Принимая за степные земли все земли сельхозназначения и земли особо охраняемых природных территорий, занятые недревесной растительностью площадь сохранившегося степного биома, в том числе агроландшафтов, равняется 119394 га (7 % площади Росссии). В пределах особо охраняемых природных территорий России находится ничтожная часть степного биома: в ООПТ федерального значения менее 0,8% (это менее 1,7% общей площади федеральных ООПТ). По оценкам ряда исследований цифры 0,3% и 1,0 % соответсвенно. Только один заповедник (из 102) является полностью степным, только один национальный парк (из 42) включает сколько-нибудь значительный степной массив. Таким образом, доля степных экосистем в сети ООПТ федерального значения более чем в 4 раза ниже, чем для других типов ландшафтов, а площадь, обеспечивающая сохранение степного биоразнообразия страны наименьшая из всех основных зональных ландшафтов.

Таблица1.1

Структура сельскохозяйственных угодий федеральных округов Российской федерации на территории которых преобладает степной биом ( по данным на 2006 год)

Таблица1.2

Площади особо охраняемых природных территорий федерального значения в степном регионе

1.2. Международные конвенции и договора по охране степей и управлению пожарами

Глобальные проблемы охраны природы невозможно решить в рамках одного государства. К таким проблемам относятся охрана озонового слоя атмосферы, защита трансграничных водных объектов, мигрирующих животных, сохранение биоразнообразия и др., для решения которых требуются согласованные действия не одного, а нескольких государств, а иногда и всего мирового сообщества. Осознание необходимости согласованных действий всего мирового сообщества в области охраны окружающей природной среды - характерная черта современности. Одним из главных источников международного права в области охраны природы являются международные конвенции.

Несколько международных документов, конвенций и соглашений имеют определенную значимость для управления степными пожарами и пожарами в саваннах и другими разновидностями ландшафтных пожаров, возникающих спонтанно (молнии) или по вине человека (выжигание растительности для улучшения пастбищ или для создания пашни). Принципы и стратегические действия по борьбе с природными пожарами обосновываются в Рамочной конвенции ООН по изменению климата, Конвенции ООН по борьбе с опустыниванием, Конвенции по биологическому разнообразию и Декларации ООН по тысячелетию.

Данные конвенции и Форум ООН, с одной стороны, признают решающую роль пожаров в сохранении пожарозависимых экосистем, а, с другой стороны, подчеркивают их основную роль в деградации экосистем, разрушение биоразнообразия и инфраструктуры. Материалы 3-его Международного саммита по природным пожарам (Сидней, Австралия, октябрь 2003 г.), Совещание министров по устойчивому управлению лесами, (март 2005 г.), Комитет по лесу (март 2005 г.) и другие международные встречи, где затрагивались вопросы степных пожаров, внесли вклад в многосторонний процесс подготовки глобальной стратегии усиления международного сотрудничества в области управления пожарами, в том числе выработкой рекомендаций, выполняемых в добровольном порядке, а также глобальной оценкой управления пожарами.

Система раннего предупреждения пожаров была предложена в рамочной программе действий - итоги Всемирной конференции по уменьшению опасности бедствий (ВКУОБ), Кобе, Япония, январь 2005 года. Проектное предложение по развитию глобальной системы раннего предупреждения пожаров, представленный международным консорциумом, был одобрен Организацией Объединенных Наций и представлен на Третьей Международной конференции по заблаговременным предупреждениям (КЗП-III) в марте 2006 года. Многие страны и организации имеют справочники, инструкции и документы по планированию и управлению пожарами. Вот некоторые примеры: «Рекомендации по управлению пожарами» Международной организации тропической древесины (ITTO, 1997) и «Справочник по управлению пожарами для зоны суб-Сахары в Африке» Центра глобального пожарного мониторинга (Goldammer и de Ronde, 2004), «Рекомендации по управлению пожарами, выполняемых в добровольном порядке», разработанные Продовольственной и Сельскохозяйственной Организацией Объединенных Наций (FAO) и другие.

1.3 Национальные законодательства о пожарах в степях

1.3.1. Российская Федерация

В Конституции Российской Федерации отражены основополагающие положения в области экологической политики государства. Экологическая деятельность человека регулируется в трех направлениях: в сфере взаимодействия общества с природой, в сфере природопользования и в сфере охраны окружающей среды. Одним из основных нормативных актов в области охраны окружающей среды является Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», который является головным во всей системе экологического законодательства. Также одним из ключевых законов является закон «Об особо охраняемых природных территориях». Далее следуют нормативные акты природноресурсного законодательства, которые регулируют отношения с элементами окружающей среды: отношения с землей – Земельный кодекс, с лесом – Лесной кодекс и.т.д. Для законодательства в рассматриваемой сфере актуальными будут нормы по охране соответствующих природных ресурсов, в том числе в федеральных законах от 24.07.2002 №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»; от 29.12.2006 №264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства». Большую роль здесь играют также нормативно правовые акты Правительства Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Прежде чем говорить о месте степных пожаров в экологической политики государства, остановимся на правовом контексте существования и сохранения степных экосистем как таковых в Российской Федерации. Понятие «степь» в российском законодательстве используется только в контексте «лесов в степных регионах», отнесенных Лесным кодексом к категории «ценных». Соответственно:

- степи не выделяются в законодательстве как отдельный предмет правового регулирования;

-со степными экосистемами не связано определение каких-то особых условий применения правовых норм;

- отсутствуют федеральные программы или стратегии, специально рассматривающие степи (или вообще травяные экосистемы) как особый объект управления и охраны.

Однако, степь можно и необходимо рассматривать как один из объектов конституционного права на благоприятную окружающую среду, закрепленного в ст. 42 Конституции Российской Федерации. Степь можно характеризовать как незаменимый, исчерпаемый, частично возобновляемый природный ресурс. Одной из проблем, актуальной для степи как природного объекта, являются пожары. Степной пожар носит мгновенный характер: сгорание проходит в очень короткое время и вследствие этого охватывает огромные территории. Причиной возгорания является, чаще всего, человеческий фактор. Горят пастбища, заброшенные поля, стерня. Однако в законодательстве России существуют пробелы относительно создания эффективного механизма пожарной безопасности в степи. Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации содержит норму, предусматривающую наложение административного штрафа за нарушение правил пожарной безопасности в лесах (ст. 8.32). О пожарной безопасности вне лесного фонда Кодекс умалчивает.

Так как степи, как правило, располагаются на землях сельскохозяйственного назначения или особо охраняемых природных территориях, нормативное регулирование обеспечение пожарной безопасности в степи определяется нормами в отношении травяных пожаров, сельхозпалов и иных растительных пожаров. Правовые нормы российского законодательства жестко ограничивают или прямо запрещают проведение травяных, в том числе сельскохозяйственных палов на землях ООПТ, а также землях сельхозназначения. В первую очередь, это статья 28 Федерального закона "О животном мире", согласно которой "запрещается выжигание растительности, ... без осуществления мер, гарантирующих предотвращение заболеваний и гибели объектов животного мира, а также ухудшения среды их обитания". Предусмотренная обязательность принятия мер, гарантирующих предотвращение заболеваний и гибели объектов животного мира, а также ухудшения среды их обитания в следствии пожара или проведения пала почти никогда не принимаются (а часто и не могут быть приняты), так что проведение палов прямо нарушает действующее законодательство. Правилами пожарной безопасности в лесах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 9.09.1993 № 886, установлено, что предприятиям, организациям, учреждениям, другим юридическим лицам и гражданам "запрещается выжигание травы на лесных полянах, прогалинах, лугах и стерни на полях (в том числе проведение сельскохозяйственных палов) на землях лесного фонда и на земельных участках, непосредственно примыкающих к лесам, а также защитным и озеленительным лесонасаждениям" (пункт 6).

Кроме того, в соответствии с Федеральным законом "Об охране окружающей среды" (ст. 42) "Требования в области охраны окружающей среды при эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения"), "при эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, проводиться мероприятия по охране земель, почв, водных объектов, растений, животных и других организмов от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду. Сельскохозяйственные организации, осуществляющие производство, заготовку и переработку сельскохозяйственной продукции, иные сельскохозяйственные организации при осуществлении своей деятельности должны соблюдать требования в области охраны окружающей среды".

Особо строгие ограничения накладываются на природопользование в местах обитания видов животных и растений, занесенных в Красную книгу Российской Федерации и Красные книги субъектов Российской Федерации. Так, в соответствии с Федеральным законом "Об охране окружающей среды" (ст. 60) " ... Запрещается деятельность, ведущая к сокращению численности этих растений, животных и других организмов и ухудшающая среду их обитания". В соответствии с Федеральным законом о животном мире (ст. 24), "действия, которые могут привести к гибели, сокращению численности или нарушению среды обитания объектов животного мира, занесенных в Красные книги, не допускаются. Юридические лица и граждане, осуществляющие хозяйственную деятельность на территориях и акваториях, где обитают животные, занесенные в Красные книги, несут ответственность за сохранение и воспроизводство этих объектов животного мира в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации". Особо стоит подчеркнуть слово "могут" - это означает, что для применения указанного положения не обязательно доказывать, что предполагаемая деятельность фактически нанесет вред птицам, занесенным в Красные книги. Очевидно, что в местах обитания наземно гнездящихся птиц, занесенных в Красную книгу Российской Федерации и Красные книги субъектов Российской Федерации, палы автоматически подпадают под действие приведенных норм.

Не смотря на имеющиеся запреты, законодательством прямо не предусмотрена какая- либо ответственность за проведение палов. Тем не менее, лица, совершившие (или допустившие) палы, могут быть привлечены к любой из предусмотренных законодательством видов ответственности (административной, уголовной и/или гражданско- правовой).

Административная ответственность в настоящее время устанавливается Кодексом РФ об административных правонарушениях (КоАП) и соответствующими законами субъектов Российской Федерации. К лицам, совершившим проведение палов, могут быть применены меры административной ответственности, предусмотренные несколькими статьями КоАП Российской Федерации:

Статья 8.29. Уничтожение мест обитания животных: Уничтожение (разорение) муравейников, гнезд, нор или других мест обитания животных влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда. Статья может быть применена, если в результате проведения палов уничтожены указанные в ней объекты (в том числе гнезда птиц) или затронута ООПТ. Однако этот факт должен быть доказан.

Статья 8.33. Нарушение правил охраны среды обитания или путей миграции животных: Нарушение правил охраны среды обитания или путей миграции животных влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц- от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда. Данная статья может быть применена в случае нарушения правил охраны среды обитания животных. К сожалению, на федеральном уровне такие правила не разработаны, но могут быть утверждены органами власти субъектов Российской Федерации.

Статья 8.35. Уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений: Уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений, занесенных в Красную книгу Российской Федерации либо охраняемых международными договорами, а равно действия (бездействие), которые могут привести к гибели, сокращению численности либо нарушению среды обитания этих животных или к гибели таких растений ... влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятнадцати до двадцати минимальных размеров оплаты труда с конфискацией орудий добывания животных или растений, а также самих животных или растений, их продуктов, частей либо дериватов или без таковой; на должностных лиц - от тридцати до сорока минимальных размеров оплаты труда с конфискацией орудий добывания животных или растений, а также самих животных или растений, их продуктов, частей либо дериватов или без таковой; на юридических лиц - от трехсот до четырехсот минимальных размеров оплаты труда с конфискацией орудий добывания животных или растений, а также самих животных или растений, их продуктов, частей либо дериватов или без таковой. Данная статья может применяться в случае проведения палов в местах обитания редких видов. Под редкими в данной статье понимаются виды, занесенные в Красную книгу Российской Федерации (виды, включенные в Красные книги субъектов Российской Федерации, не подпадают под действие этой статьи), а также виды, подпадающие под действие международных договоров, в которых участвует Российская Федерация. К таким договорам, например, относится Рамсарская конвенция (если палы проведены на территории, включенной в список водно-болотных угодий, имеющих международное значение), а также двусторонние соглашения об охране отдельных видов птиц. Особенно важно, что правонарушением, согласно этой статье, являются не только действия, но и бездействие, которые могут привести к гибели, сокращению численности либо нарушению среды обитания этих животных. То есть, если на землях какого-либо сельхозпредприятия, обитают (гнездятся, кормятся, отдыхают) птицы, подпадающие под юрисдикцию указанной статьи, и на данных землях проведен пал, руководитель предприятия (или само предприятие) могут быть привлечены к ответственности не только за его проведение, но и за непринятие мер по его ликвидации. Остается спорным вопрос об ответственности организатора сельхозпала, если пожар в результате стал неуправляемым и затронул границы ООПТ, что привело к уничтожению редких видов и их местообитаний.

Статья 8.39. Нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях: Нарушение установленного режима или иных правил охраны и использования окружающей природной среды и природных ресурсов на территориях государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, а также на территориях, на которых находятся памятники природы, на иных особо охраняемых природных территориях либо в их охранных зонах (округах) - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда с конфискацией орудий совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования или без таковой; на должностных лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда с конфискацией орудий совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования или без таковой; на юридических лиц - от трехсот до четырехсот минимальных размеров оплаты труда с конфискацией орудий совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования или без таковой. Данная статья может быть применена в случае проведения палов на особо охраняемых природных территориях.

Уголовная ответственность наступает в случае совершения преступлений - то есть противоправных деяний, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации. Уголовный кодекс также не содержит статей, предусматривающих прямую уголовную ответственность за проведение палов. Тем не менее, некоторые статьи Уголовного кодекса могут быть применены и в случае проведения палов, если они привели к тяжким последствиям для охраны окружающей среды.

Статья 246. Нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ: Нарушение правил охраны окружающей среды при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации ... сельскохозяйственных ... объектов лицами, ответственными за соблюдение этих правил, если это повлекло существенное изменение радиактивного фона, причинение вреда здоровью человека, массовую гибель животных либо иные тяжкие последствия, наказывается лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового. Статья может быть применена только в случае доказанного умысла со стороны руководителя сельхозпредприятия, если в результате проведения пала произошла массовая гибель животных (при этом понятие массовой гибели не разъясняется, поэтому доказать ее будет очень сложно).

Статья 259. Уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации: Уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, повлекшее гибель популяций этих организмов, наказывается ограничением свободы до трех лет или лишением свободы на тот же срок. Данная статья может быть применена только в случаях, когда в результате пала уничтожена популяция вида организмов, занесенных в Красную книгу РФ (это могут быть любые из таких организмов - птицы, растения, грибы, насекомые или млекопитающие). Однако должно быть доказано, что уничтожена именно целая популяция (при этом никаких юридических определений популяций не существует).

Статья 262. Нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов: Нарушение режима заповедников, заказников, национальных парков, памятников природы и других особо охраняемых государством природных территорий, повлекшее причинение значительного ущерба, наказывается штрафом в размере от ста до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного до пяти месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет либо исправительными работами на срок до двух лет. Данная статья может быть применена, если в результате пала, прямо запрещенного режимом ООПТ (то есть в положении данной ООПТ должен быть прямо прописан запрет на проведение палов), природным комплексам был причинен значительный ущерб. При этом размер значительного ущерба в данной статье не определен, поэтому доказывать его может быть очень сложно. Гражданско-правовая ответственность заключается в возмещении вреда, причиненного в результате каких-либо действий или бездействия. В данном случае речь идет о причинении вреда окружающей среде в результате проведения палов.

Следует отметить, что в унифицированных действующих положениях о государственных природных заповедниках и национальных парках запрета на проведение палов нет, в то время как в повсеместно, в том числе и степных заповедниках («Оренбургский, Центрально-Черноземных, «Черные земли», «Даурский» и др.), введен запрет на проведение рубок главного пользования, заготовку живицы, сенокошение, пастьбу скота, и иные виды пользования растительным миром.

Пускание палов и выжигание растительности запрещены в государственных природных заказниках федерального значения, в том числе «Сарпинский», «Харбинский», «Аграханский», «Меклетинский» и других.

В соответствии со статьей 77 Федерального закона " Об охране окружающей среды", "юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством.

Вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды".

Указанные таксы существуют для отдельных видов природных ресурсов (в данном случае это касается, в первую очередь, объектов животного мира), поэтому для привлечения виновных в производстве палов к гражданско-правовой ответственности необходимо доказать, что в результате пала произошла гибель животных или их гнезд. В ряде регионов также предусмотрены запреты или ограничения на проведение сельхозпалов и поджоги растительности. В кодексе об административных правонарушениях Республики Тыва предусмотрена ответственность за поджигание тополиного пуха, сухой травы, разведение костров (статья 3.3), гласящая, что поджигание тополиного пуха, сухой травы, разведение костров на пляжах, набережных в черте населенных пунктов, в парках, скверах, лесопосадках, степи, вдоль автомобильных дорог общего пользования, вблизи жилых помещений (дач) или производственных строений без соблюдения правил противопожарной безопасности - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 1000 до 1500 рублей.

В ряде субъектов Российской Федерации предпринимаются попытки регламентации и распределения ответственности за проведение сельхозпалов и установления запретов. Первым был принят такой закон в Республике Саха (Якутия) от 11.06.2003 З N 58-III «О сельскохозяйственных палах». Постановлениями ряда субъектов Российской Федерации в последние годы вводились полные запреты на проведение сжигания растительных остатков, ветоши, в том числе на землях особо охраняемых природных территорий (например, Алтайский и Ставропольский край).

Законом Алтайского края от 1 февраля 2007 года N 3-ЗС "Об охране окружающей среды в Алтайском крае" (ст. 9 п.2 пп. 8) запрещено сжигание сорняков и остатков растительности на землях сельскохозяйственного назначения, землях особо охраняемых природных территорий регионального значения, землях запаса, вдоль дорог, в зонах рек и озер. Меры по предотвращению и пресечению сельхозпалов предусмотрены Постановлением Администрации Алтайского края от 4 апреля 2008 г. N 129 «О предотвращении на территории Алтайского края сельскохозяйственных палов в весенне-осенний период». Ответственность за проведение сельхозпалов предусмотрена Законом Алтайского края от 10 июля 2002 г. N 46-ЗС "Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края" (ст. 40-1).

Между тем правоприменительная практика в регионе сводится к единичным случаям привлечения к ответственности работников сельскохозяйственных организаций и фермеров. Большая часть этих прецедентов создана Управлением природных ресурсов и охраны окружающей среды Алтайского края. Так, в 2010 году к административной ответственности Управлением привлечено 5 юридических лиц, 28 должностных лиц предприятий - сельхозпроизводителей, 9 глав крестьянских (фермерских) хозяйств и 56 физических лиц. Сумма назначенных в качестве административного наказания штрафов составила более 200 тыс. рублей.

В 2011 году Администрацией края принято постановление, предусматривающее возможность лишения субсидий, предоставляемых из бюджета сельхозпроизводителям, практикующим огневой способ очистки сельхозугодий.

Таким образом, Российским законодательством на федеральном уровне установлены запреты на сжигание травы и предусмотрена ответственность за ущерб, в том числе дикой природе. Вместе с тем, на практике эти нормы применяются далеко не повсеместно, имеются трудности с доказательной базой, а также отсутствуют таксы и методики, позволяющие оценить ущерб при проведении сельхозпалов и, в случае пожара на степной ООПТ, пришедшего из вне. Органами местного самоуправления ряда субъектов Российской Федерации в инициативном порядке принимаются меры по регулирования применения сельхозпалов.

В отношении ООПТ регионального и федерального значения вопросы допустимости (или не допустимости) использования огня для регулирования состояния природных объектов, за исключением ряда заказников, законодательством не регулируются. Однако тот факт, что при любом пожаре на ООПТ может быть уничтожены редкие и находящиеся под угрозой исчезновения виды животных или растений (за что возникает административная ответственность), фактически запрещает применение огня на ООПТ для любых целей. Следует также отметить, что в России финансирование полномочий по тушению степных пожаров, в отличие от лесных, носит остаточный характер. В государственном бюджете Российской Федерации отдельной строкой определяются средства, предусмотренные на субвенции субъектам Федерации на тушение лесных пожаров, в то время как отсутствует положение о средствах на борьбу с травяными (степными) пожарами.

1.3.2. Украина

В законодательстве Украины, большой процент территории которой занят степями, также нет специального законодательства (Кодекса), регулирующего пользование ресурсами степных экосистем и регулирующего вопросы пожаров в травяных сообществах. Регулирование природопользования на территории объектов природно-заповедного фонда в Украине осуществляется на основании требований закона "О природно-заповедном фонде Украины " – далее ПЗФ, принятом Верховным Советом в 1992 году с последующими изменениями. Следует отметить, что в силу противоречий требований отдельных его статей вопрос регуляторных мероприятий до 2010 года был весьма неопределенным. В 2010 году были внесены изменения в статью 9 и добавлена 9-1 «Специальное использование природных ресурсов в пределах территорий и объектов природно-заповедного фонда», более четко предусматривающие оформление выдачи разрешений на регуляторные действия в пределах, определенных данным законом и Проектом организации и охраны природных комплексов объекта, путем выдачи лимитов использования ресурсов и Разрешений на использование природных ресурсов в пределах объекта ПЗФ.

Исходя из требований закона о ПЗФ Украины законодательство Украины прямо не предусматривает проведения регулируемого сжигания степной растительности на заповедных территориях. Проведение такого мероприятия рассматривается в общем ряду регулирования природопользования. Лимиты и Разрешения могут быть выданы только при наличии в учреждении утвержденного "Проекта организации территории и охраны природных комплексов", а также Плана управления территорией ПЗФ, в которых должны быть предусмотрены соответствующие мероприятия. Действующий ныне порядок их разработки утвержден Приказом Министра охраны окружающей природной среды Украины (так оно называлось до 2009 года, сейчас Министерство экологии и природных ресурсов) № 245(z0829-05) от 6 июля 2005 года и после регистрации в Министерстве юстиции под № 831/11111от 29 июля 2005 года вступил в силу.

Проекты организации и Планы управления разрабатываются специализированными предприятиями, имеющими лицензии на их разработку и проходят процедуру утверждения ученым (научно-техническим) советом объекта природно-заповедного фонда, научно- техническим советом Департамента заповедного дела и утверждается Министром экологии и природных ресурсов Украины. Проект должен соответствовать требованиям Законов "Об охране окружающей природной среды Украины", "О природно-заповедном фонде Украины" "О планировании и застройке территорий" "О землеустройстве", "О Красной книге Украины" "Земельному", "Лесному" и "Водному" Кодексам Украины, а также постановлению Кабинета Министров Украины от 25.08.2004 года №1094 "Об утверждении Порядка разработки проектов землеустройства организации и установления границ территорий природно-заповедного фонда, другого природоохранного, оздоровительного рекреационного и историко-культурного назначения".

После утверждения Проект организации передается ведомству, которому подчинен объект (в Украине объекты ПЗФ находятся в разных Министерствах и ведомствах), областному управлению охраны окружающей природной среды и самому учреждению для руководства при планировании мероприятий. При отсутствии такого документа или, не предусмотрености проведения направленных палов, такое мероприятие не может быть запланировано и проведено.

В противной случае вступают в силу статьи Закона Уголовного кодекса об уголовной ответственности, а также Статья 77п.1. "Самовольное выжигание растительности или растительных остатков" Кодекса об административно-правовых нарушениях". Отметим, что Кодекс дополнен статьей 77' в в 2004 году в связи с массовыми палами на территории сельскохозяйственных угодий, откуда пожары перемещались на заповедные объекты. В Кодексе Украины об административных нарушениях в соответствии со статьей 771 предусмотрено наложение штрафа на граждан от пяти до десяти не облагаемых налогом минимумов доходов граждан (от 85 до 170 грн) и на должностных лиц — от пятидесяти до семидесяти не облагаемых минимумов доходов граждан (от 850 до 1190 грн) за сжигание стерни. Кроме того, нарушители возмещают ущерб, нанесенный окружающей природной среде, в соответствии с установленной таксой.

За самовольное выжигание растительности на заповедных объектах предусмотрена административная и уголовная ответственность. Постановлением Кабинета Министров Украины №521/ 1998 года предусмотрено взыскание в размере 20 тысяч гривен (примерно 2500 долларов США) за один гектар сожженной территории, с оговоркой, что это не касается зон антропогенных ландшафтов биосферных заповедников и национальных природных парков.

1.3.3. Казахстан

Облик Казахстана определяют степи. В этой республике наиболее внимательно подходят к проблеме степных пожаров. В 2007 году выходит Постановление Правительства Казахстана "Об утверждении правил тушения степных пожаров, а также пожаров в населенных пунктах, в которых не созданы государственные учреждения пожаротушения», где подробно описаны действия при тушении степных пожарах, состоящие из 8 главных пунктах:

1. Настоящие Правила определяют порядок тушения степных пожаров, а также пожаров в населенных пунктах, в которых не созданы государственные учреждения пожаротушения и основные мероприятия по организации работы по предупреждению и ликвидации степных пожаров, а также пожаров в населенных пунктах, в которых не созданы государственные учреждения пожаротушения (далее - пожаров).

2. При обнаружении пожаров или признаков горения местные исполнительные органы обеспечивают своевременное сообщение о возникших пожарах в ближайшее подразделение государственного учреждения пожаротушения и незамедлительно организуют оперативное привлечение к ликвидации пожаров населения, пожарной и приспособленной к тушению пожаров техники и работников хозяйствующих субъектов.

3. Тушение пожаров осуществляется добровольными противопожарными формированиями населения, которые создаются из числа граждан населенных пунктов, в которых не созданы государственные учреждения пожаротушения.

4. До прибытия сил и средств подразделений государственного учреждения пожаротушения местные исполнительные органы на соответствующей территории:

осуществляют своевременное информирование населения о возникших пожарах, возможном их распространении, а также принятие необходимых мер по ограничению их последствий;

обеспечивают своевременное оперативное информирование ближайших подразделений государственного учреждения пожаротушения обо всех изменениях обстановки на месте пожара;

осуществляют общее руководство по тушению пожаров.

5. При тушении пожара местные исполнительные органы обеспечивают привлекаемые для ликвидации пожаров силы и средства, независимо от форм собственности, горюче - смазочными материалами, продуктами питания, медицинской помощью.

6. В целях предупреждения и ликвидации пожаров местные исполнительные органы в своей компетенции, определенной действующим законодательством, пределах разрабатывают совместно с территориальными органами противопожарной службы, утверждают и реализуют ежегодные планы мероприятий по тушению степных пожаров, пожаров в отдаленных населенных пунктах и выполнению комплекса профилактических мер по их предупреждению, а также планов совместных действий с землепользователями на случай возникновения степных пожаров и их эффективной ликвидации (далее - планы мероприятий).

7. В соответствии с планами мероприятий местные исполнительные органы обеспечивают организацию и выполнение работ по:

оборудованию и содержанию в исправном состоянии естественных и искусственных источников противопожарного водоснабжения;

созданию на соответствующей территории запасов горюче - смазочных материалов, продуктов питания, медикаментов и других расходных материалов для оперативного обеспечения ими привлекаемых для ликвидации пожаров сил и средств;

своевременной опашки вдоль автомобильных, железных дорог и населенных пунктов от прилегающих степных массивов;

проведению крестьянскими хозяйствами и иными сельскохозяйственными организациями сжигания стерни, пожнивных и иных растительных остатков на сельскохозяйственных полях, пастбищах и сенокосах, отжигов травянистой растительности на соответствующей территории.

8. Местные исполнительные органы оказывают содействие противопожарной службе в обеспечении системного контроля выполнения хозяйствующими субъектами, населением, дислоцирующимися на соответствующей территории, предписаний государственного пожарного контроля.

Правила распределяют полномочия и ответственность по тушению пожаров между территориальными органами противопожарной службы и местными исполнительными органами. В частности, в целях предупреждения и ликвидации пожаров местные исполнительные органы в пределах своей компетенции, определенной действующим законодательством, разрабатывают совместно с территориальными органами противопожарной службы, утверждают и реализуют ежегодные планы мероприятий по тушению степных пожаров … и выполнению комплекса профилактических мер по их предупреждению, а также планов совместных действий с землепользователями на случай возникновения степных пожаров и их эффективной ликвидации (далее – планы мероприятий).

В соответствии с планами мероприятий местные исполнительные органы обеспечивают организацию и выполнение профилактических противопожарных работ, среди которых, в частности:– своевременная опашка вдоль автомобильных, железных дорог и населенных пунктов от прилегающих степных массивов;– проведение крестьянскими хозяйствами и иными сельскохозяйственными организациями сжигания стерни, пожнивных и иных растительных остатков на сельскохозяйственных полях, пастбищах и сенокосах, отжигов травянистой растительности на соответствующей территории.

Ситуация со степными пожарами за последние годы как в России, так и на прилегающих территориях сопредельных государств, подтвердила актуальность вопроса разработки совместных мер по контролю за степными пожарами, их предупреждению, а также решению организационно-технических проблем применения сил и средств в приграничных районах. В этой связи Рослесхоз поддержал инициативу Казахстана активизировать работу над проектом Соглашения, выраженную в обращении Посольства Республики Казахстан в Российской Федерации, полученном Рослесхозом через МИД России в июне 2011 г., в расчете на возможность подписать его в рамках VIII Форума межрегионального сотрудничества России и Казахстана с участием глав государств (г.Астрахань, 15 сентября 2011 г.). Проект Соглашения напрямую корреспондируется с поручением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2010 г. № ИШ-П2-9040 об обеспечении выполнения решений 14-го заседания Межправительственной комиссии по сотрудничеству между Российской Федерацией и Республикой Казахстан. Проект Соглашения согласован с МИД России, МЧС России, ФСБ России, Минэкономразвития России, Минфином России, а также с главами администраций субъектов Российской Федерации, граничащих с Республикой Казахстан. Данный проект Соглашения не содержит правил иных, чем предусмотренные законодательством Российской Федерации, и его реализация не повлечет дополнительных расходов из Федерального бюджета.

1.4. Глобальное и региональное воздействие степных пожаров

Степные пожары играют важную роль в формировании и поддержке степных биогеоценозов. Известно как положительное, так и отрицательное их влияние на них. В результате степных пожаров в атмосферу выбрасывается большое количество газообразных и дисперсных продуктов пиролиза и горения степных горючих материалов, что загрязняет ее, наносится непоправимый вред биоразнообразию. Кроме того, степные пожары способствуют увеличению содержания углекислого газа в атмосфере, что усиливает процесс глобального потепления.

Потепление климата, по утверждению Бурасов Д.М., должно вызвать увеличение пожарной опасности, особенно в степных регионах Евразии. По результатам прогноза на 2030 год, используя глобальные климатические модели показано, что значительные изменения происходящие в Западно-Сибирском регионе могут в дальнейшем сказаться на увеличении пожарной опасности степных ландшафтов. При климатических изменениях возникают экстремальные отклонения в сезонных колебаниях погоды, что может быть причиной крупномасштабных природных пожаров, которые создают непосредственную угрозу населенным пунктам и наносят им ущерб.

По мнению украинских ученых, в частности Владимира Котванова, отмеченные летом 2010 года высокие температуры приземного воздуха являются проявлением климатических изменений, которые складываются под влиянием снижения уровня грунтовых вод и опустынивания внутренних областей континента на территории России и востока Украины. По сведениям, приведенным в "Оценочном докладе об изменениях климата и их последствиях на территории Российской Федерации", на территориях, пораженных засухой 2010 года, количество осадков в летний период с 1976-го по 2006 год постоянно снижается. Соответственно снижается и уровень верхнего горизонта подземных вод. Запасы воды в этом регионе планеты зависят преимущественно от количества выпавшего зимой снега. Но снижение уровня грунтовых вод приводит к тому, что весенняя влага быстро впитывается сухой землей, и к началу июня влажность верхних слоев почвы становится аномально низкой. Соответственно становится более сухим воздух. Таким образом, складывается порочный замкнутый круг: сухая земля не пополняет воздух влагой, а сухой воздух препятствует осадкам, следовательно, пожароопасность в степных регионах возрастает. Снижение интенсивности растительного покрова земли, сведение основных массивов лесов к уровню XVIII века положило начало уменьшению количества воды, выделяемой в атмосферу растениями, снижению влажности воздуха над сушей, а значит, и снижению количества осадков на удаленных от побережий территориях. Это и вызвало обмеление Северского Донца, а впоследствии и Оки, дальнейшие природные изменения, которые проявились впоследствии повышением температур в начале ХХ века. Степные пожары свидетельствуют о повсеместном критическом снижении уровня грунтовых вод.

Положительное влияние на климат степной зоны должно оказывать восстановление степной и луговой растительности, даст положительный эффект для борьбы с пожарами. Однако, по мнению А.А. Тишкова неправильно, что все время подчеркивается связь увеличения природных пожаров с глобальными изменениями климата, потеплением, аномальной жарой и пр. Как бы снимается ответственность со всех, кто должен отвечать за управление экономикой страны, лесной службой, сельским хозяйством. Пожары, ущербы, человеческие жертвы жаркого лета 2010 года – первый серьезный звонок тем, кто думает «авось пронесет» и продолжают одновременно развивать нанотехнологии и возвращать в село лошадь как основное транспортное и тягловое средство, проводить принудительную деэкологизацию экономики и жизни общества, ориентируясь на экологический контроль добывающих компаний, далее разваливать сельское и лесное хозяйства, провоцируя разрушение созданного ими в последнее тысячелетие уникального среднерусского аграрного ландшафта - чередования полей, лугов и лесов, дорог разного назначения, рек, озер.

1.5. Управление пожарами в степи как объект экологического менеджмента

1.5.1. Система экологического менеджмента

Понятие системы экологического менеджмента организации является ключевым понятием серии стандартов ISO 14000. Центральным документом стандарта считается ISO 14001 – международный стандарт, точно определяющий процедуру контроля и совершенствования деятельности компании по охране окружающей среды. В соответствии с ISO 14000, система экологического менеджмента – это часть общей системы менеджмента, включающая организационную структуру, планирование деятельности, распределение ответственности, практическую работу, а также процедуры, процессы и ресурсы для разработки, внедрения, оценки достигнутых результатов реализации и совершенствования экологической политики, целей и задач. Управленческий цикл по ISO 14001 представлен на рис. 2.

Рис. 2. Управленческий цикл стандарта ISO 14001 включает следующие стадии: 1. Экологическая политика; 2. Планирование; 3. Внедрение и реализация планов мероприятий; 4. Контроль и оценка достигнутых результатов; 5. Анализ результатов управленческих действий и коррекция политики и планов действий.

В контексте экологического менеджмента под «управлением пожаром» следует понимать весь комплекс мероприятий управленческого цикла, определяющий порядок использования огня в степях, в том числе на ООПТ для достижения цели управления землями и достижения определенного состояния охраняемых и используемых экосистем. В данный цикл входит как обязательный компонент обеспечение безопасности жизни, граждан, в том числе пожарных и иных служащих, имущества и иных ресурсов через:

1. установление целей экологической политики по отношению к огню;

2. планирование мероприятий;

3. осуществление профилактики пожаров, мероприятий по их раннему обнаружению, контролю, локализацию и тушению огня в степи (лесу) и другой растительности;

4. мониторинг пожаров и затрат на осуществление противопожарных и иных специальных мероприятий, их эффективность;

5. оценка и эффективности и принятие решений о целесообразности внесения изменений в политику и планы мероприятий.

В этот цикл включаются спонтанно возникающие пожары, так и планируемые предупредительные палы.

В большинстве случаев основными целями для программ управления пожарами является сохранение устойчивых, хорошо функционирующих экосистем и предупреждение и минимизация ущерба от пожаров.

Рассмотрим последовательно реализацию различных стадий экологического менеджмента в Российской Федерации.

Экологическая политика – совокупность основных принципов, намерений и обязательств, создающая основу для разработки собственных экологических целей и задач.

Экологическая политика должна быть документирована, известна и понятна персоналу и партнерам. Экологическая политика должна быть доступна всем заинтересованным сторонам.

Экологическая политика на государственном уровне выражается через систему законодательства и разработку стратегических документов. Действия официальных лиц организаций или землевладельцев, отвечающих за тушение пожаров, проведение обработки горючих материалов или предотвращение участия граждан в опасных и рискованных мероприятиях не будут эффективными, если они не находятся в ясных правовых, институциональных и политических рамках. Как уже было показано выше, в России в настоящий момент отсутствует политика в области степных пожаров, все вопросы по управлению пожарами и сохранению растительности в степях сводятся к охране ценных лесов в степных регионах, предотвращению пожаров в населенных пунктах, а также попыткам введения запрета на сельхозпалы и иные поджоги травы.

Как было сказано в разделе 1.3.1., в Российской Федерации отсутствуют федеральные программы или стратегии, специально рассматривающие степи (или вообще травяные экосистемы) как особый объект управления и охраны.

Планирование – заключается разработке и внедрении (реализации) организацией программ достижения своих экологических целей и задач. Программы должны включать распределение ответственности за выполнение мероприятий, перечень необходимых средств и сроки достижения результатов.

В отношении сохранения степных экосистем в заповедниках и национальных парках России в Приказе МПР России от 22 апреля 2003 г. № 342 «Об утверждении основных направлений развития системы государственных природных заповедников и национальных парков в Российской Федерации на период до 2015 года» указывается на необходимость заповедникам и национальным паркам разрабатывать и реализовывать специальные планы, программы и проекты, направленные на поддержание в естественном состоянии уникальных экосистем, включая степные, луговые и водно-болотные.

Планы мероприятий должны быть разработаны в ходе работ над пятилетними планами управления заповедниками и национальными парками. Однако, документа, определяющего стратегические направления и дающего целевые указания для разработки планов управления в части сохранения степей нет. В утвержденных приказом Росприроднадзора № 491 от 3.12.2007 Рекомендациях по разработке среднесрочных планов управления государственных природных заповедников и национальных парков не рассматриваются вопросы по планированию регуляционных мероприятия в целях сохранения степных экосистем и их компонентов. Следует также отметить, что в отличие от большинства стран, имеющих развитые системы территориальной охраны природы (в том числе Украины), в России до сих пор не определены роль и статус Планов управления в системе государственного управления заповедниками, национальными парками и другими ООПТ.

Планом мероприятий по реализации Концепции развития системы особо охраняемых природных территорий федерального значения на период до 2020 года», утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2011 г. № 2322-р, предусматривается осуществить комплекс мероприятий по охране лесов и других природных комплексов от пожаров, в том числе:

разработать нормы оснащения государственных природных заповедников и национальных парков транспортными средствами и противопожарным оборудованием;

проведение противопожарного обустройства территорий;

оснащение государственных природных заповедников и национальных парков необходимой противопожарной техникой, оборудованием и инвентарем;

а также создание пожарно-химических станций.

Указанным Планом мероприятий предусматривается разработать стратегию охраны от пожаров лесов на особо охраняемых природных территориях, учитывающую экологические и экономические аспекты, а также международный опыт в этой сфере. Для степных ООПТ разработка документов государственной экологической политики и планирования Правительством Российской Федерации не предусматривается.

Таким образом, управление пожарами в степных природных сообществах на ООПТ может решаться только на уровне разработки стратегий и планов управления на каждую ООПТ в отдельности, а также планов управления пожарами на ООПТ. Для решения вопроса о возможности и целесообразности использованию огня при проведении мероприятий необходимо проведение оценки воздействия пожаров на экосистемы степей в целом, и прежде всего, на биологическое и ландшафтное разнообразие степного биотопа. Эти вопросы, а также мониторинг и проведение мероприятий по предупреждению, тушений и использованию огня для управления пожарами в степях и на ООПТ последовательно изложены в 2-6 главах.

1.5.2. Международная практика управление пожарами

Согласуясь с международным опытом, Продовольственной и Сельскохозяйственной Организацией Объединенных Наций (FAO) в марте 2005 г. принят документ «Рекомендации по управлению пожарами, выполняемых в добровольном порядке». В документе изложены структура юридически необязательных принципов и принятых в международном масштабе стратегических действий, которые являются глобальными по своим рамкам и предназначены для всех элементов гражданского общества и частного сектора; стран-членов FAO и не входящих в ее состав; политиков и руководителей субрегиональных, региональных и глобальных организаций как правительственных, так и неправительственных; владельцев и управляющих лесами, лесными районами, лугами и другими экосистемами; всех заинтересованных сторон, участвующих в защите жизни, собственности и ресурсов от воздействия нежелательных, разрушительных пожаров и использующих огонь для улучшения экосистем и получения экономических выгод.

Рекомендации FAO основаны на принципах экологического менеджмента и учитывают основные международные конвенции, соглашения и иные документы, по вопросам охраны окружающей среды и устойчивого развития.

Рекомендации FAO применимы к планированию, организации и управлению безопасного, эффективного и действенного управления пожарами, выполняемого организацией, или правительственным органом. Они включают весь диапазон действий по управлению пожарами – от профилактики, раннего предупреждения, обнаружения, мобилизации и тушения нежелательных и разрушительных пожаров через соответствующее использование естественного или вызванного человеком огня в сохранении экологических ценностей и целостности определенных экосистем и до применения огня для сокращения накопления природных горючих материалов, отходов промышленной или непромышленной деятельности и восстановления поврежденных пожаром или пожарозависимых экосистем. Рекомендации FAO применимы и к условиям России. Ниже приведены отдельные тезисы, раскрывающие основные походы к данной теме, характерны для многих развитых стран и нашедшие широкое применение в США.

Общие идеи и обязанности. Несмотря на различие задач и обязанностей, пожарные руководители на всех уровнях согласны с тем, что существуют общие идеи. Борьба с природными пожарами не просто набор операций по пожаротушению, это гораздо более сложная управленческая и общественная проблема. Общенациональная стратегия должна вскрыть существующие противоречия, включая различные приоритеты, процессы планирования, полномочия, ценности и ресурсы, и найти способ их разрешить. Для получения действенных решений, общенациональная стратегия должна обеспечивать изучение влияния деятельности человека на природные ресурсы с учетом данных физической и экологической наук. Эти положения относятся к первой стадии разработки общенациональной стратегии по борьбе с природными пожарами. Следующая стадия состоит в определении региональных целей и задач.

С помощью четко сформулированной и реализуемой политики организация или землевладелец укрепят свои позиции при объяснении необходимости планирования использования огня, и смогут заручиться поддержкой местного населения. На территориях, где использование огня является важным инструментом земле- и ресурсопользования, или где огонь - это критически важная характеристика в пожарозависимых экосистемах, необходимо правовое обоснование продолжения использования огня. Такие правовые рамки обеспечивают подотчетность при управлении пожарами и гарантируют ответственное использование огня руководителями. Землепользователи, землевладельцы и организации, занимающиеся тушением пожаров, должны работать в тесном взаимодействии в целях обеспечения сбалансированности противопожарной деятельности и использования огня. Большая часть работы по управлению пожарами имеет место до начала пожаров.

Надежда на срочное финансирование, выделяемое во время пожарных кризисов, не позволит провести соответствующее обучение пожарных и оснащение организации оборудованием для безопасного и эффективного тушения пожаров. Финансовая поддержка определяется пожарными режимами, количеством пожаров и экономической стоимостью объектов, которые находятся под угрозой уничтожения пожаром. Все рассматривается в контексте ресурсов, имеющихся на местной территории. Почти во всех ситуациях дешевле профинансировать эффективную программу управления пожарами, чем затраты на ликвидацию чрезвычайной ситуации, или таких экономических потерь, как разрушение жилых домов, сооружений, ресурсов и средств к жизни.

Все виды деятельности по управлению пожарами должны основываться на правовой системе и поддерживаться четкой политикой и мероприятиями. Данный принцип включает следующие аспекты, но не ограничивается ими:

• Использование принципов и стратегических действий в качестве основы для разработки и реализации национального или местного законодательства;

• Реализация всех аспектов принципов и стратегических действий, соответствующих каждому пожарному режиму;

• Разработка рекомендаций для предписанных выжиганий, соответствующих законодательству и проводимой политике;

• Признание того, что выполнение стратегических действий может влиять на другие секторы экономики, или подвергнуться воздействию других секторов, охрана и защита окружающей среды, управление качеством воздуха, климатология, гидрология и землепользование в еще большем масштабе; придание особого значения координации с этими секторами.

Планирование. Механизм взаимодействия изменения климата с растительным покровом и пожарными режимами должен быть понят и соответствующим образом учтен в планировании и реализации использования огня. Данный принцип включает следующие аспекты, но не ограничивается ими:

• Определение воздействия региональных изменений климата на свойства экосистем и пожарные режимы;

• Модифицирование планов управления пожарами и политики с целью учета наблюдаемых и прогнозируемых изменений типов растительности, горючих материалов, условий горения и дополнительного риска возникновения пожара в результате изменения климата;

• Использование горючих материалов для производства энергии с двоякой целью сокращения угрозы возникновения пожара и потребления ископаемого топлива;

• Минимизация эмиссий парниковых газов, происходящих в результате крупномасштабных стихийных пожаров, с помощью восстановления и сохранения экологически приемлемых пожарных режимов;

• Минимизация и ослабление краткосрочных и долгосрочных последствий истощения растительности, вызванного пожарами, такими как эрозия почвы, обвалов, наводнений, загрязнения водных путей и опустынивание.

Планирование управления ресурсами и пожарами должно основываться на правовой, институциональной и политической структуре. В целом, план управления ресурсами не определяет использование или предназначение территории, но излагает действия и процедуры, которые будут использоваться для реализации правовых, институциональных или индивидуальных полномочий.

План управления пожарами находится на один уровень ниже, чем план управления ресурсами, хотя можно разработать план управления пожарами без плана управления ресурсами. План управления пожарами должен адресоваться всем действиям, перечисленным в этом разделе. В некоторых ситуациях может быть лучше всего разрабатывать индивидуальные планы для отдельных разделов, такие как профилактика пожаров или использование планового выжигания. Но каким бы содержательным план не был, безопасность должна быть важнейшим компонентом.

Стратегические действия по планированию управления ресурсами и пожарами включают, но не ограничиваются следующим:

1.1 Все планы и действия по управлению пожарами должны основываться на четкой всеобъемлющей политике, правовых и институциональных рамках;

1.2 Планы должны разрабатываться с необходимым уровнем детализации по каждому аспекту управления пожарами, включая профилактику, управление горючими материалами, обнаружение пожаров, первую атаку, тушение крупных пожаров и восстановление экосистем после пожаров;

1.3 Самый высокий приоритет в области управления пожарами должен быть отдан обеспечению безопасности пожарных, руководителей тушения пожаров и населения; 1.4 На территориях с наличием большого числа организаций и ведомств, несущих ответственность за управление пожарами, необходимо еще до начала пожаров определить распределение обязанностей и организацию-лидера.

1.5 Планы использования ресурсов должны включать анализ действий, повышающих или понижающих угрозы и риски, влияющие на поведение пожаров; негативные или позитивные последствия пожара; а также факторы воздействия на безопасность пожарных, руководителей тушения пожара и населения;

1.6 Планы должны учитывать типы экосистем, потенциальное воздействие пожаров, пожарные режимы, социальные, экономические и природоохранные ценности.

1.7 Планы должны предусматривать нечастые, но потенциально опасные пожары и должны включать анализ, планирование и идентификацию ресурсов и необходимые потенциальные действия.

1.8 Планы должны учитывать климатические и погодные прогнозы, воздействие на поведение пожара и эффективность тушения, а также включать карты, показывающие прогноз пожарной опасности.

1.9 Организации, ведомства, правительства и общины должны развивать процесс для вовлечения локальных общин, важных общин и другие структуры в подготовку планов ресурсо- и пожароуправления, включая их участие в случае угрозы пожара.

1.10 Планы должны предусматривать систему мониторинга и оценки, включая процесс обратной связи для внесения исправлений или адаптирования планов с учетом оценок или меняющихся условий.

Внедрение и функционирование. Управление пожарами должно осуществляться экологически ответственными способами для обеспечения адекватного функционирования и устойчивости экосистем в будущем.

Данный принцип включает следующие аспекты, но не ограничивается ими: • Сохранение или восстановление соответствующих пожарных режимов с целью усиления силы и разнообразия популяций видов и сообществ исконной флоры и фауны в пожарозависимых экосистемах;

• Защита пожарочувствительных экосистем;

• Признание того, что стратегически локализованные, плановые выжигания с некоторыми краткосрочными отрицательными воздействиями на окружающую среду могут оказаться необходимыми для долгосрочной защиты ландшафтов и имущества общины;

• Применение принципов природоохранного природопользования к предупреждению нарушений окружающей среды, возникающих от действий по управлению пожарами;

• Планирование операций по подготовке к пожарам и их тушению в пределах единого подхода к ландшафту, учитывающего археологические, исторические, культурные и традиционные ценности;

• Содействие восстановлению экологических процессов вместе с реставрацией местной флоры и фауны, которая могла быть повреждена или уничтожена действиями по тушению пожара;

• Минимизация и профилактика внедрения и распространения вредных насекомых и инвазивных растений и животных, болезней растений и биологических загрязнителей после пожаров или действий по их ликвидации;

• Проведение контролируемых выжиганий в целях минимизации распространения нежелательных чужеродных пород и восстановления коренных или иных желательных пород.

Контроль воздействия, как пожаров, так и пожаротушения необходим, чтобы достичь баланса между прекращением пожара и защитой природного ресурса. Мониторинг эффективности работы пожарной организации поможет руководителям определить, работает ли программа. Оценка окупаемости затрат является полезной при оценке эффективности различных типов ресурсов и позволит скорректировать программу.

Мониторинг и оценка эффективности программы профилактики может сократить частоту возникновения пожаров определенного типа и затраты на тушение пожаров. Стратегические действия при мониторинге и оценке включают, но не ограничиваются нижеследующим:

должен выполняться комплексный план мониторинга и оценки всех аспектов программы управления пожарами;

в целях снижения риска для пожарных и населения следует осуществлять программу обеспечения безопасности, включая отчеты о результатах анализа причин несчастных случаев и анализ извлеченных уроков, а также проведение контроля ее реализации; информацию и данные, получаемые из программы профилактики пожаров, следует использовать для создания системы мониторинга, которая показывает эффективность усилий по профилактике пожаров;

следует осуществлять программу мониторинга экологических последствий пожаров и использования методов пожаротушения. Эта программа должна включать сотрудничество с университетами, научными организациями и местными общинами.

Анализ руководства. Руководство организации (предприятия) необходимо анализировать систему управления пожарами на основе принципов менеджмента. Анализ со стороны руководства следует превратить в трибуну по обмену новыми идеями с открытой дискуссией и оценкой входных данных, стимулированных лидерством высшего руководства. Частота анализа устанавливается исходя из потребности организации. Входные данные к процессу анализа необходимо преобразовать в выходные данные, охватывающие не только результативность и эффективность системы менеджмента качества, но и используются при планировании улучшения деятельности борьбы с природными пожарами. Успешное управление пожарами требует совместных подходов к руководству и управлению, которые делятся между населением и частными арендаторами земли, пожарными службами и значимыми общинами.

Данный принцип включает следующие аспекты, но не ограничивается ими:

• Минимизирование случаев нежелательных пожаров, вызванных людьми;

• Достижение интегрированных целей землепользования, таких как безопасность и управление окружающей средой и ресурсами;

• Признание руководящей роли землепользователей в вопросах, связанных с пожарами, и других вопросах землепользования;

• Обеспечение скоординированного подхода к эффективному пожароуправлению на территориях, где множество организаций и заинтересованных сторон имеют области ответственности и интересы в пожарной программе;

• Признание и использование знаний, руководящей роли и компетентности местных жителей и общин;

• Вовлечение членов общин на местном, субнациональном, национальном, региональном и международном уровне в обеспечение открытости и доступности процессов людям различного образовательного уровня и культуры (особенно коренным жителям и традиционным сельским общинам);

• Поддержка многостороннего участия в разработке и выполнении планов, включая членов общин, землепользователей, пожарные организации, службы чрезвычайных ситуаций, правоприменительные и медицинские органы, неправительственные организации и средства массовой информации;

• Признание того, что планы управления пожарами и случаи пожаров на местном уровне могут иметь международное и глобальное влияние на окружающую среду;

• Понимание происхождения и ролей городских, структурных пожарных служб, землепользовательских и сельских пожарных служб; использование каждой из них наилучшим образом с учетом лучших сторон каждой;

• Обучение и оснащение групп добровольцев, членов общин и сельских работников с целью усиления их роли и эффективности в действиях по управлению пожарами.

Входные данные для анализа (оценки результативности и эффективности ):

- степень достижения целей в области качества и результаты деятельности по улучшению;

- важность пунктов, по которым требовались действия на основе анализа со стороны руководства;

- результаты аудитов (проверок) и самооценки организации;

- результаты анализа удовлетворенности заинтересованных сторон, возможно, до момента их участия;

- факторы, связанные с рынком, такие, как технологии, исследования и разработки, применяемые конкурентами;

- результаты сравнения с лучшими достижениями;

- новые возможности для улучшения;

- важность деятельности по стратегическому партнерству;

- финансовые результаты деятельности, связанной с качеством;

- другие факторы, которые могут воздействовать на организацию, такие, как финансовые, социальные или экологические условия и соответствующие изменения законов и регламентов.