ЦОДП - "Охрана Дикой Природы"

«Охраняемые территории»

СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЗАПОВЕДНОГО ДЕЛА

В. Б. Степаницкий,
начальник Департамента особо охраняемых природных территорий МПР России

(Перепечатано с сокращениями: В.Б. Степаницкий. Ключевые проблемы и перспективы дальнейшего развития особо охраняемых природных территорий на современном этапе. "Заповедные острова",
№ 12(73) 2003).

"Проблемы ООПТ решить можно, но при одном ключевом условии — единстве усилий всех природоохранников как в государственном, так и в неправительственном секторе. Только совместными усилиями всех тех, кому действительно дороги идеи охраны дикой природы, можно защитить наши охраняемые территории от посягательств, не допустить ревизии и выхолащивания природоохранного законодательства, обеспечить его дальнейшее конструктивное развитие, добиться эффективного управления системой особо охраняемых природных территорий", — утверждает заслуженный эколог России Всеволод Борисович Степаницкий.

Никогда еще проблема сохранения территориальной целостности и установленного природоохранного режима не была так остра, как в ушедшем году. Весной 2003 г. руководство Кабардино-Балкарской Республики вышло с инициативой ликвидации национального парка "Приэльбрусье" и создания на его месте природного парка регионального значения. Налицо чье-то отчетливое желание "по-хозяйски" распорядиться земельными участками, чему мешает статус национального парка. На сегодняшний день эту "инициативу" удалось погасить, в том числе благодаря позиции МПР России, но желание "инициаторов" вернуться к данному вопросу ощущается. 20 июня того же года. Правительство Кабардино-Балкарской Республики принимает постановление, которым "обрезает" площадь территории Кабардино-Балкарского высокогорного заповедника на 30 тысяч гектаров, т.е. на 35%. При этом из состава заповедника изымаются участки, имеющие исключительное значение для охраны популяции дагестанского тура. Тура здесь много, тур "не нахлестанный" (охрана заповедника не зря ест свой хлеб) и практически не боится человека. Зачем же на этой территории ликвидировать заповедный режим? Национальная общественная организация балкарского народа обратилась с протестом в адрес главы республики против изменения границ заповедника. И на сегодня практическая реализация этого решения приостановлена.

Федеральный закон запрещает организацию на территориях национальных парков массовых спортивных мероприятий. Тем не менее на наши национальные парки начинает наползать горнолыжное строительство. В связи с развитием горно-климатического курорта "Красная Поляна" предусмотрена официальная, строго легитимная передача в аренду участков Сочинского национального парка под объекты инфраструктуры горнолыжного спорта. Такой же вопрос прорабатывается по национальному парку "Зюраткуль" в Челябинской области, по национальному парку "Прибайкальский" в Иркутской области и по некоторым другим. Дело в идеологии, дело в изначальном предназначении национальных парков. Почему-то в великолепных национальных парках в американских Скалистых горах никому и в голову не пришло использовать их природные комплексы под строительство горнолыжной инфраструктуры. Не потому ли, что территории национальных парков не предназначены для хозяйственной деятельности, несовместимой с идеей сохранения биологического и ландшафтного разнообразия? Эти же "горнолыжные проблемы" начинают всплывать и перед заповедниками, где с правовой точки зрения, в отличие от национальных парков, данный вопрос даже не подлежит обсуждению. Это сегодня касается и Кавказского, и Тебердинского заповедников, и заповедника "Столбы".

Руководство Республики Башкортостан уже второй год обращается с этим же вопросом во все инстанции, в том числе к президенту России, настаивая на изъятии из состава Южно-Уральского заповедника 20 тыс. га территории в районе горы Малый Ямантау, представленной в основном ценными лесными массивами. Настаивая на этом противоправном прожекте, руководство Республики Башкортостан фактически вступает в полемику с президентом России, подчеркивающим, что закон надо соблюдать всегда, а не только тогда, когда кого-то за что-то схватят. В этой же республике при грубейших нарушениях многочисленных актов законодательства и попустительстве правоохранительных органов продолжается незаконное строительство Юмагузинского водохранилища на реке Белая, в ходе которого, в частности, была "освоена", в том числе освобождена от леса, часть территории национального парка "Башкирия".

Опасность ревизии федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" актуальна как никогда. Ныне действующий федеральный закон был принят в 1995 г., и тем, кто стоял у его разработки, он дался большой кровью. Сегодня это реально и успешно работающий природоохранный закон. За восемь прошедших лет накоплен немалый практический опыт, позволяющий говорить о корректировке отдельных вопросов, но никак не о коренной и бессмысленной ломке исправного природоохранного механизма.

Однако еще в 2002 г. Администрацией президента РФ был направлен на рассмотрение в Правительство России проект новой редакции федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях". Представляется, что принятие этого законопроекта может крайне негативно отразиться на состоянии территориальной охраны природы в стране. Предложенная редакция практически ликвидирует сложившуюся за последние десять лет практику формирования региональных сетей ООПТ (такая практика существует в республиках Саха, Татарстан, Алтай и многих других регионах). Под реальную угрозу подпадают природные парки регионального значения. Тем самым перечеркивается огромная работа последних семи лет по развитию сети природных парков, проделанная в Камчатской области, республиках Саха, Алтай, Башкортостан, Адыгея, Удмуртской, Приморском крае, Волгоградской, Омской, Сахалинской, Свердловской областях, Ханты-Мансийском округе, городе Москве. И это далеко не все опасные для современной системы ООПТ новации, которые содержатся в предложенном законопроекте.
Распоряжением Правительства от 23 мая 2001 г. 725-р установлен перечень заповедников и национальных парков, предусмотренных к организации на территории России на период до 2010 г. Однако начиная с 2001 г. в стране не было создано ни одного нового заповедника и национального парка. И это несмотря на то, что на региональном уровне полностью подготовлена вся необходимая документация по созданию заповедников "Ингерманландский" (в Ленинградской области), "Кологривский лес" (в Костромской области), национальных парков "Зов тигра" и "Удэгейская легенда" (в Приморском крае), "Бузулукский бор" (в Оренбургской области), "Калевальский" (в Республике Карелия). Остался последний рывок — подготовка и внесение проектов постановлений на рассмотрение Правительством России, но именно это оказалось наиболее трудным. На пути встали юристы-экологи, уцепившиеся за некоторые разночтения с новым Земельным кодексом. Парадокс: впервые за всю историю отечественного заповедного дела юридическая природоохранная мысль работает не на то, чтобы обосновать создание новых заповедников и национальных парков, а на поиск причин, по которым этого сделать нельзя. Полагаю, что если бы с таким же энтузиазмом подобное правотворчество работало в 1916 г., Правительствующий Сенат так и не смог бы создать первого в России Баргузинского заповедника на Байкале.

Проблема с кадрами, в первую очередь руководящими, ощущалась в нашей заповедной системе всегда. Но сегодня ситуация становится критической. Проблемы кадров сегодня надо рассматривать в трех аспектах — материальное стимулирование, подбор и расстановка, подготовка и обучение.

Главная беда на сегодняшний день — уровень оплаты труда в соответствии с действующей нормативной базой. Дальнейшее нахождение работников заповедников и национальных парков в Единой тарифной сетке является мощнейшим тормозом на пути развития заповедного дела в России. Целый круг высококвалифицированных специалистов не может быть привлечен на руководящую работу в наших заповедниках и парках в силу низкого уровня материального стимулирования. При этом перед руководителями заповедников и национальных парков поставлены масштабные, исключительно ответственные и управленчески крайне сложные задачи, полноценно решать которые значительная часть нынешнего директорского корпуса не может потенциально. Целая же плеяда ярких руководителей, чей опыт мы все время ставим в пример, которых мы ценим, награждаем, перед которыми преклоняемся, остается все же исключением, подтверждающим общий диагноз. И замалчивать далее эту проблему нельзя.

Ныне действующая система подбора кадров не менялась десятилетиями, она не предусматривает никакого механизма защиты от косности, субъективизма, безответственности и к тому же базируется на явно фальшивом тезисе: дескать, в данной сфере практически нет выбора, дай Бог найти хоть одну кандидатуру. Должна стать обязательной практика замещения должности руководителя заповедника или национального парка на конкурсной основе.

Характерной особенностью отечественного заповедного дела является желание учить весь мир на фоне неприятия чужого эффективного опыта. При этом в мире накоплена огромная практика эффективного управления природными резерватами, в том числе в части расстановки руководящих кадров. Те, кто знаком с работой Служб национальных парков Канады или США, знают, что там элементарной практикой является ротация руководящих кадров, когда абсолютно успешного директора Йеллоустонского парка вдруг переводят на Аляску, а на его место переводят такого же опытного и успешного директора, но из Калифорнии.

Такая ротация кадров, проводимая в определенный период, служит механизмом защиты от застоя, который стал одним из бедствий российских заповедников и национальных парков. Не вдаваясь в возможные правовые и финансовые механизмы внедрения этой практики в нашей стране, скажу лишь, что в целом такие механизмы есть, а вот дальнейшее пренебрежение этой схемой станет очередным фактором, препятствующим эффективному функционированию нашей федеральной системы ООПТ.

В современном цивилизованном мире накоплен 100-летний опыт эффективного государственного управления общенациональными системами природных резерватов. К сожалению, необходимо признать, что этот наглядный и доступный мировой опыт в России игнорируется десятилетиями. В чем же заключается этот опыт и где именно следует его заимствовать? Подход к заимствованию должен быть географическим — для нас интересен опыт государств с территориями больших размеров, располагающих сформированной десятилетиями сетью природных резерватов, значительных по площади, сохраняющих природные комплексы в естественном состоянии и имеющих в соответствии с национальными правовыми нормами общегосударственный статус. Вкратце эта практика заключается в следующем:

управление федеральной или иной общегосударственной системой природных резерватов возлагается на специализированные государственные службы (Служба национальных парков США, Служба национальных парков Канады, Служба национальных парков ЮАР и другие подобные структуры);
эти службы имеют достаточное число специалистов, чтобы в масштабе всей страны обеспечивать действенный контроль за деятельностью вверенных национальных парков и других резерватов и одновременно обеспечивать единое и детальное методическое руководство, проводить в жизнь тщательно продуманную идеологию, реализовывать финансовую политику, осуществлять информационное обеспечение и связь с общественностью;
эти службы имеют в своем составе специальные центры, занятые обучением штатных работников парков и других резерватов, методологическими и дизайнерскими разработками, причем такие центры есть не только в могучей Америке, но и, к примеру, в Танзании;
эти службы имеют свои подразделения не только в центре, но и на местах, сформированные по кустовому принципу, так как в громадной стране решать все управленческие вопросы непосредственно из столицы проблематично организационно, вне зависимости от числа штатных управленцев (а в центральном аппарате Службы национальных парков ЮАР их свыше 120);
управление общенациональными особо охраняемыми природными территориями — прерогатива именно специально созданных служб, иные государственные органы управления в центре и на местах в эту сферу не вмешиваются или практически не вмешиваются (по крайней мере, согласовывать кандидатуру директора Йеллоустонского национального парка с губернатором штата Вайоминг в США никто не требует);
во всех перечисленных странах помимо упомянутых служб есть и кое-что еще — понимание государством значимости заповедного дела и ощутимой ответственности государства за его состояние.

И в США, и Канаде, и в ЮАР, и в Танзании Службы парков находятся в составе национальных природоохранных либо природно-ресурсных министерств, т.е. функционируют под политическим руководством министерства, но при этом в полной мере обладают юридической обособленностью и управленческой самостоятельностью. Эту модель управления я условно называю американской, хотя она успешно реализуется и в Африке, и в Новой Зеландии. На этот путь начинает вступать Украина, по нему пытается идти и Грузия. Только Россия упорно идет другим путем. А ведь так было не всегда. 2003 год был богат на юбилеи: 70 лет назад в Российской Федерации был создан специализированный федеральный орган управления заповедниками (национальных парков тогда не было) — Комитет по заповедникам при Президиуме ВЦИК. В связи с изменениями в Конституции страны пять лет спустя он был преобразован в Главное управление по заповедникам при Совнаркоме России. Но 50 лет назад единый специализированный орган был ликвидирован по велению Сталина, и уже 50 лет это сталинское наследие довлеет над системой государственного управления заповедниками и национальными парками в стране. 50 лет отсутствует обособленная структура, способная самостоятельно, оперативно и в комплексе решать весь круг организационных, финансовых, кадровых и природоохранных вопросов, обладая всей полнотой полномочий и неся ответственность за конечный результат их реализации. Государственное управление системой заповедников и национальных парков в целом в стране осуществляется неэффективно, но происходит это на протяжении уже полувека в силу избранной модели такого управления. Яркие успехи, конечно, были, но в целом должной эффективности не было: не достигли ее ни Минсельхоз СССР, ни Главохота СССР, ни Госкомприроды СССР, ни Госкомэкологии России, ни Министерство лесного хозяйства, нет ее и сегодня.

А ведь с образованием в 2000 г. "большого" МПР в ведение нашего министерства перешли и заповедники, и национальные парки. Впервые в стране была создана объективная предпосылка для формирования единой службы по управлению государственными природными заповедниками и национальными парками, чего в течение многих лет добивались ведущие специалисты в области заповедного дела. Этот управленческий успех надо было развивать и развивать с учетом мирового опыта и здравого смысла.

Без перехода на современную и эффективную модель управления особо охраняемыми природными территориями, в первую очередь системой заповедников и национальных парков, нам никогда не удастся обеспечить реального выполнения возложенных на эту систему задач. Более того, в перспективе мы рискуем вообще потерять эту систему. В современной России сформировать такую модель на федеральном уровне — веление времени.

В. М. Смирин. Игры серн на снежнике (Кавказский заповедник). Штриховая таблица для атласа.