Вести СоЭС, 2001, №4 (19), с.61-62

Возможно ли использовать опыт
английских национальных парков в России?

Впечатления от недавнего посещения национальных парков Англии заслуживают того, чтобы ими поделиться с коллегами и вообще людьми интересующимися вопросами охраны природы. Английские национальные парки существенно отличаются от североамериканской модели, но, тем не менее, сохраняют многие присущие только этим особо охраняемым природным территориям черты. Основная отличительная особенность национальных парков Англии заключается в том, что подавляющая часть земель, входящих в границы национального парка, находится в собственности других организаций и частных лиц, да и сами природные комплексы представлены преимущественно культурными ландшафтами. Вместе с тем, их популярность очень велика. Ежегодно в наиболее известных национальных парках Англии бывает до 3 миллионов посетителей. Постоянно совершенствующаяся инфраструктура приема посетителей на этих территориях позволяет государству иметь весьма значительные доходы от развития природного туризма.

Наиболее интересной, на наш взгляд, является система управления национальными парками Англии. Эта тема становится еще актуальней сегодня, когда идет структурная реорганизация в Министерстве природных ресурсов (МПР) Российской Федерации, непосредственным образом затрагивающая будущее особо охраняемых природных территорий федерального значения.

В отличие от других зарубежных стран, национальные парки Англии являются независимыми органами, создаваемыми и функционирующими в рамках местных органов власти. Чтобы было понятнее, следует добавить, что национальные парки Англии не имеют вышестоящего органа, которому они бы подчинялись. Но система построена таким образом, что государство имеет возможность реально влиять на политику национальных парков. Осуществляется это через специальные общественные органы управления - Советы национальных парков, создаваемые в каждом из них. Численность будущего Совета определяется высшим органом власти, принимающим решение о создании национального парка. В составе Совета половина членов правления плюс один человек назначаются местными властями, чьи земли входят парк, оставшиеся члены назначаются Государственным секретарем примерно в равных пропорциях из представителей центральных и региональных органов государственного управления.

Главная задача Советов национальных парков обеспечить правильное планирование деятельности как самого парка, так и всех хозяйствующих субъектов на его территории. При этом, решая задачи связанные с охраной природных и историко-культурных комплексов и объектов, им приходится уделять значительное внимание экономическому и социальному благосостоянию местного населения. Для того чтобы исключить многовластие на территории национальных парков, английское законодательство определяет Совет национального парка в качестве единственного управленческого органа по планированию. Проведение в жизнь мероприятий, намеченных Советом, осуществляется исполнительной дирекцией национального парка. По сути, в национальных парках Англии воплощена в жизнь и реально действует высокоэффективная модель коллективного управления территорией ради достижения приоритетной цели, определяемой статусом национального парка.

А как обстоит дело с управлением российскими национальными парками, и может ли быть для них полезен опыт, накопленный английскими парками? Попробуем рассмотреть этот непростой вопрос. Скоро исполнится 20 лет первым российским национальным паркам. За этот период ими пройден большой и сложный путь. Какие же проблемы их сегодня волнуют больше всего? Условно можно выделить три группы проблем.

Первая проблема - проблема разграничения полномочий в области управления ресурсами парка. Суть ее в том, что распорядительные функции в области управления различными ресурсами на территории национальных парков по-прежнему сосредоточены в различных ведомствах. Этому способствовала сложившаяся в России отраслевая система законодательства. При этом национальные парки, подчиненные одному из федеральных органов управления, другими ведомствами рассматривались как обычные отраслевые учреждения. Сейчас, когда национальные парки находятся в системе МПР России, на которое возложено управление водными, лесными и геологическими ресурсами, возможно часть проблем снимется. Но до сих пор на территории парков не утихают споры по поводу того, кто же должен регламентировать деятельность, связанную с охотой и рыбной ловлей.

Вторая проблема – финансирование. Но проблема эта не столько в том, что федеральный бюджет выделяет недостаточно средств на содержание национальных парков, сколько в том, что региональные и местные бюджеты не вкладывают свой капитал в развитие туристской инфраструктуры парка и сопредельных с ним территорий. Статус федеральных земель отпугивает местных инвесторов, а региональные органы власти и органы местного самоуправления упорно считают, что развитие территории национального парка дело исключительно федеральных властей. То, что сохранение привлекательности территории, создание развитой туристской инфраструктуры увеличит поток туристов не только в национальный парк, но и на прилегающие к нему территории, местные власти пока мало интересует. Хотя уже доподлинно известно, что развитие туризма дает множество новых рабочих мест, повышает доходы регионального и местного бюджетов и, в конечном итоге, повышает уровень жизни населения в данной местности.

Третья проблема (отчасти связанная со второй проблемой) – отсутствие общественного признания. Не секрет, что наибольший урон природным комплексам национальных парков наносится местными промышленностью и населением. Национальный парк пока не стал для них главным условием процветания бизнеса, а напротив рассматривается ими как тормоз в развитии экономики. Конечно, в районах расположения национальных парков из-за сокращения числа рабочих мест люди подчас вынуждены, чтобы выжить, более интенсивно использовать пищевые ресурсы природы. Однако, в отличие от других народов мира, в России люди, проживающие в сельской местности, в силу различных причин, редко меняют свое место жительства. Но вряд ли они задумываются над тем, что бездумное и неограниченно интенсивное использование природных ресурсов может привести к необратимым процессам, делающим эту территорию малопривлекательной и малопригодной для дальнейшей жизни.

Можно ли что-либо использовать из британского опыта для решения этих проблем? Мы думаем, что да. Во-первых, можно было бы попробовать создать в наиболее проблемных парках Советы по управлению национальными парками. Оптимальным было бы, если состав такого Совета утверждался Правительством Российской Федерации, поскольку в соответствии со статьей 3 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» именно оно осуществляет государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения. При этом половину его членов составляли бы ответственные представители заинтересованных федеральных ведомств, например, Минфина, Минэкономики, Минсельхозпрода, Минкультуры, МПР России, Госкомспорта и др. Другая же половина была бы представлена региональными и местными органами власти, землевладельцами, представителями хозяйствующих субъектов. Поскольку Совет по управлению национальным парком отвечал бы теперь за развитие соответствующей территории, то со временем удалось бы объединить интересы как различных федеральных ведомств, так и всех заинтересованных сторон в регионе. Объединение усилий государственных органов власти различных уровней, представителей бизнеса в регионах, органов местного самоуправления позволило бы решить проблему туристского освоения региона с выгодой для каждой из заинтересованных сторон. Учитывая независимость и равноправие всех членов Совета, появляются условия для выработки наиболее оптимальных решений, обеспечивающих сохранность природных комплексов национальных парков и повышение жизненного уровня проживающего там населения.

Самое главное, что такая структура управления делает национальные парки по-настоящему «национальными» без какой-либо ведомственной окраски. Дальнейшее развитие территории национального парка не будет уделом отдельного федерального органа управления, пусть даже и очень значимого, а станет поистине общенародным делом.

Виктор Попов
Центр охраны дикой природы