Заповедник, которого нет — село, которого не будет
Предупреждение о возможном конфликте интересов. Автор этой статьи Алексей Велединский в 2016-2017 годах работал пресс-секретарём в заповеднике “Командорский”
На Камчатке уже 26 лет без легитимных документов работает крупнейший морской резерват. Скоро его преобразуют в нацпарк, и Минприроды получит полный контроль над Алеутским районом и селом Никольское
До 3 августа 2019 года Минприроды должно было направить на утверждение в Правительство представление о преобразовании в национальные парки нескольких заповедников, в том числе государственного природного биосферного заповедника “Командорский”, который расположен в Алеутском районе Камчатского края на Командорских островах. Преобразование должны закончить к 3 февраля 2020 года. Так требует статья 9 федерального закона № 321, принятого 3 августа 2018 года. С помощью этого документа правительство пытается разрешить правовой казус, возникший из-за Постановления Совета Министров — Правительства РФ 359 от 23 апреля 1993 года о создании “Командорского”. Одни считают, что по документу северная половина острова Беринга, единственного обитаемого острова архипелага, входит в заповедник, другие — что не входит. Минприроды придерживается первой позиции и пытается закрепить её в проекте Положения о национальном парке “Командорский”. Если ведомству это удастся, жизнь в единственном на Командорах селе, Никольском, будет парализована: строительство и реконструкцию любых объектов нужно будет согласовывать в Москве, за 7 тысяч километров от Командор, закроется муниципальный рыбокомбинат, а жители потеряют возможность распоряжаться собственной землёй и даже выкидывать мусор.
Что охраняем
Командорские острова — крайний аванпост России в Тихом океане, единственная обитаемая суша к востоку от берегов Камчатки, над которой реет российский флаг. Дальше — только Соединённые Штаты. Здесь проходит морская граница России, и здесь же расположен самый большой в стране морской биосферный заповедник — “Командорский”.
Командорские острова были включены в состав российского государства в XVIII веке в ходе освоения Аляски и материковых северо-восточных территорий: Чукотки, Камчатки, Курильских островов. Открыли архипелаг случайно в 1741 году.
Капитан-командор Витус Беринг, датчанин на службе русского царя, исследовал Сибирь и Дальний Восток, а в 1741 году возглавил экспедицию из двух судов — “Святой Пётр” и “Святой Павел”, — которая отправилась к берегам Аляски.
Корабли разминулись ещё в начале пути и встретиться ещё раз им было не суждено.
На обратном пути с Аляски в ноябре 1741 года “Святой Пётр”, находившийся в ужасном состоянии, с измождённым экипажем, больным, на грани жизни и смерти, Витусом Берингом, встал на рейд у берега, который моряки поначалу приняли за Камчатку (быть может, из-за чёрного вулканического песка, характерного для пляжей полуострова, но встречающегося и на востоке острова Беринга).
Вскоре налетевший шторм перебросил судно через риф в тихую бухту, что, с одной стороны, спасло участников экспедиции, а с другой — лишило их возможности выбраться с острова почти на год. Чтобы покинуть остров и доставить важнейшие географические данные русскому правительству, членам экспедиции пришлось строить новое судно из плавника (лес, который прибило к берегу; на Командорах деревья не растут: ветрено) и обломков старого корабля.
Историки особо отмечают подвиг казака Саввы Стародубцева — именно под его руководством был построен новый корабль, на котором выжившие смогли уйти с острова, ещё не имевшего имени. Стародубцев был рабочим в Охотске и участвовал в строительстве “Святого Петра”, а после был нанят в отряд экспедиции.
В бухте Командор, где высадились исследователи, сейчас стоит памятный крест. Под ним — могилы, в которых лежат Витус Беринг и бывшие с ним в экспедиции моряки, умершие на острове Беринга от болезней и истощения. При продаже Аляски США в 1867 году все Алеутские острова отошли Штатам. Все, кроме Командор.
Вскоре после открытия островов люди взялись за их хозяйственное освоение: стали добывать на лежбищах морского зверя, в особенности северного морского котика, сивуча и калана, а также морскую корову Стеллера — эту мирную любительницу морской капусты полностью истребили всего за 27 лет.
Значительную часть доходов царской казны составляла продажа за границу меха. Пушнину добывали на Урале, в Сибири и на Дальнем Востоке, а мех калана, которого били в основном на Командорах, отличался особой ценностью. При плотности около 45-50 тысяч волосков на квадратный сантиметр тела, он имеет великолепные теплоизоляционные свойства (шубы из него тёплые выходят) и крайне нежную фактуру. Кроме того, в водах вокруг островов добывали китов, которые сотнями приходят сюда летом.
Для увеличения добычи пушнины в 1826 году на остров Беринга завезли переселенцев-алеутов с острова Атту (сейчас — в составе штата Аляска, США) и основали село Никольское.
Темпы добычи морского зверя были чудовищными. В 1928 году советское правительство запретило добычу калана, который был уже на грани исчезновения. В 1958 году власти запретили промышленный лов рыбы и других животных в 30-мильной морской акватории вокруг Командорских островов, а в 1980-х Международная Китобойная Комиссия установила мораторий на добычу китов в коммерческих целях по всему миру.
В 1992 году, по итогам многолетней работы, которую проделали учёные разных направлений (зоологи, ботаники, охотоведы и другие), администрация Камчатской области приняла постановление № 232 от 1 декабря 1992 года одобрить создание на Командорах наземно-морского биосферного заповедника на площади 3 648 679 гектаров.
На базе данного решения 23 апреля 1993 года Совет Министров — Правительство РФ выпустило постановление № 359 о создании заповедника “Командорский”. По не вполне ясным причинам, вопреки действующему тогда закону РСФСР № 2060-1 от 19 декабря 1991 года, в состав заповедника были включены земли иных собственников без изъятия, а именно север острова Беринга: “Принять предложения администрации Камчатской области [...] О включении в состав государственного природного заповедника “Командорский” 80 200 гектаров земель запаса в северной части острова Беринга и прилегающей к северной части острова Беринга прибрежной полосы акватории Тихого океана шириной 5 миль, площадью 100 400 гектаров”.
Из-за этого решения “Заповедник” до сих пор не имеет легитимных правоустанавливающих документов, а жители Никольского рискуют в любой момент лишиться собственной земли, жилья, возможности вести хозяйство.
Две правды заповедника “Командорский”
3 июля 2019 года в визит-центра заповедника в Никольском был представлен проект Положения о национальном парке “Командорский”. Публикация документа стала важнейшим событием в жизни никольчан за последние 26 лет.
“Для нас первая редакция проекта стала шоком. Больше пяти лет мы доказываем, что северная часть острова Беринга не входит в границы заповедника, и нас не слышат. Не слышат, в первую очередь, люди, которые готовили это зонирование”, — рассказал “Новой” Андрей Кузнецов, председатель думы Алеутского района.
У любого заповедника или национального парка есть два ключевых документа: Устав бюджетного учреждения и Положение об особо охраняемой природной территории (ООПТ). Первый регламентирует работу учреждения, в данном случае — ФБГУ; второй описывает границы ООПТ и установленный на ней режим, то есть что, кому и где делать можно, а что — нельзя. Минприроды обязано регистрировать в Минюсте Положения, поскольку они затрагивают права неограниченного круга лиц.
В разделе проекта Положения о новом национальном парке, где описаны границы ООПТ, говорится, что северная половина острова Беринга входит в состав нацпарка и является его хозяйственной зоной. На севере острова Беринга расположены село Никольское, аэропорт, свалка, рыбокомбинат и другие объекты.
Действующий 33-ФЗ “Об особо охраняемых территориях” позволяет включать в нацпарки земли иных собственников без изъятия, и администрация заповедника уверяет: права никольчан нарушены не будут; но не только 33-ФЗ регулирует права на земли, попавшие в ООПТ. Так, 27 статья Земельного кодекса выводит земли, включённые в нацпарки, из оборота. Это значит, что хотя право собственности на землю останется за людьми, предприятиями и муниципалитетом, свободно распоряжаться этой землёй собственники не смогут.
На данный момент заповедник “Командорский” руководствуется в работе Положением от 2004 года. В нём сказано, что на острове Беринга заповедник расположен в южной половине острова и дано описание границ резервата. Про площадь ООПТ ничего не сказано.
“Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный биосферный заповедник «Командорский» утверждено приказом МПР России от 17. 02. 2004 № 159, с изменениями, утвержденными приказом МПР России от № 66, приказом Минприроды России от 27.02.2009 № 48, приказом Минприроды России от 26.03.2009 № 71. Документов, отменяющих данный приказ, в учреждении не имеется”, — сообщили в администрации заповедника.
При этом в заповеднике, Росприроднадзоре и Минприроды настаивают, что границы резервата даны в ПП № 359 от 23 апреля 1993 года. Однако слово “границы” единственный раз упоминается в этом документе, а именно в пункте 2, где сказано: Администрации Камчатской области и Минприроды уточнить границы заповедника.
Уточнение границ провели довольно быстро: 7 мая 1993 года Минприроды выпустило приказ № 90 о создании заповедника, в котором поручило “Главному управлению заповедного дела (Степаницкий): совместно с администрацией Камчатской области уточнить границы заповедника “Командорский””.
Ведомство командировало на Командоры сотрудника, который вместе с жителями и властями Никольского уточнил границы, зафиксированные в решении 11-й сессии Алеутского районного совета народных депутатов. Эти границы перенесли в первое Положение о заповеднике от 1 апреля 1994 года.
При этом площадь заповедника, указанная в ПП № 359 (те самые 3 648 679 гектаров), фактически была урезана. Чтобы избежать прямого конфликта в правоустанавливающих документах, в Положении от 1994 года говорилось, что площадь ООПТ будет уточнена после землеустройства. И хотя землеустройство было впоследствии выполнено, в Положении от 2004 года снова не упоминается площадь заповедника, и снова описаны его границы — почти слово в слово с Положением от 1994 года и с решением Алеутского совнардепа.
Как рассказал бывший руководитель Главного управления заповедного дела, экс-начальник управления ООПТ Минприроды, заслуженный эколог России Всеволод Степаницкий, фразу из ПП № 359 “уточнить границы” заповедника не стоит понимать как “уточнить внешние границы особо охраняемой природной территории”.
“В те годы фраза об уточнении границ созданного заповедника присутствовала в каждом соответствующем постановлении Правительства. [...] Тогда формулировали именно таким образом. Но не поручали "уточнять" размеры территории заповедника и, тем более, заново устанавливать, что в него войдёт, что — нет”, — сказал Степаницкий.
По словам Алексея Вайсмана, сотрудника Минприроды, в 1993 году командированного в Никольское, границы, описанные в Положении от 2004 года, легитимны и действительны.
“Именно это уточнение выделило северную зону. Я именно для этого там в 1993 году работал и с депутатами, и с алеутскими общинами. У главы районной администрации, бывшего командира погранзаставы, были топографические карты — и мы по этим картам очень подробно проложили границу между заповедной, южной, частью острова Беринга, и не заповедной, северной”, — сказал Вайсман.
Как сообщили в Минюсте России, якобы действующее Положение о “Командорском”, утверждённое приказом Минприроды от 17 февраля 2004 года № 159, никогда не подавалось на регистрацию, хотя должно было. Выходит, у заповедника нет легитимного Положения — и не ясно, на основании каких документов эта территория функционирует.
Этот вывод подтверждают и слова Степаницкого: “такой документ должен отвечать требованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам — быть зарегистрированным и опубликованным в установленном порядке, иначе такой правовой акт — ничтожен. Легитимного же положения о заповеднике "Командорский" нет и никогда не было”.
Вот почему у заповедника нет легитимных правоустанавливающих документов: ПП № 359 от 23 апреля 1993 года противоречит закону, поскольку в документе в состав заповедника включили земли иных пользователей и не стали изымать их из народного хозяйства, а Положения от 1994 и 2004 годов никогда не были зарегистрированы Минюстом.
Почему же Минприроды за 15 лет так и не удосужилось передать в Минюст Положение? Одна из версий — потому, что если Положение будет иметь юридическую силу, Минприроды навсегда потеряет права на северную половину острова Беринга.
Важно понимать, что созданный однажды заповедник уже никогда не может быть расформирован, а территория его — уменьшена. Поэтому для ведомства выгоднее считать основным документом “Командорского” незаконное ПП РФ № 359.
“Преобразование заповедника в нацпарк — это формальный подход к решению серьёзной проблемы, обременённый неправомерными интересами Минприроды: они не хотят терять земли”, — уверен зоолог, генеральный директор благотворительного фонда “Центр охраны дикой природы” Алексей Зименко, который в 1980-х и 1990-х годах принимал участие в разработке научной базы для создания “Командорского”.
Ну а почему были приняты документы, противоречащие закону, объяснил Виктор Данилов-Данильян, бывший министр охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ, который утвердил в 1993 году создание заповедника “Командорский”: “Заповедников, приказы о создании которых я подписал, было двадцать четыре. Это за восемь с половиной лет. После этого были созданы только два заповедника. Я очень старался насчёт Командорских островов, как и насчёт остальных двадцати трёх заповедников. Но я там сам не был и не вникал особенно в эти проблемы. Моя задача состояла в том, чтобы понять важность создания этого заповедника и уломать Минфин поставить свою визу”, — сказал экс-министр.
Посёлок заповедного типа
Чем же грозит включение севера острова Беринга в национальный парк для жителей Никольского?
Во-первых, по нормам 33-ФЗ с Минприроды нужно “согласовывать вопросы социально-экономической деятельности хозяйствующих субъектов, а также проекты развития населенных пунктов”, которые расположены в нацпарках или их охранных зонах. Звучит не слишком страшно, если не учитывать российскую забюрократизированность и расстояние между Никольским и Минприроды — всего лишь 6 850 километров и 9 часовых поясов.
Кроме того, Минприроды до сих не разработало какого-либо полноценно работающего регламента, устанавливающего порядок согласования обозначенных вопросов. Об этом рассказал Андрей Рыбаков, один из инициаторов создания нацпарка “Плещеево озеро”, в охранной зоне которого расположен город Переславль-Залесский, а также председатель правления переславского Союза “Совет директоров — объединение работодателей”.
“Данное ведомство уже весьма длительное время не удосуживается разработать Регламент оказания данной государственной услуги. Несмотря на многочисленные жалобы наших (и не только наших) работодателей во все инстанции, даже в Администрацию Президента”, — сказал эксперт.
В соответствии с приказом Минприроды от 25 января 2019 года № 50, в ведомстве была создана комиссия по согласованию вопросов социально-экономической деятельности хозяйствующих субъектов на территориях национальных парков.
Источники в ведомстве подтверждают, что, по мнению Минприроды, к социально-экономической деятельности относится, например, любое капитальное строительство.
По закону капитальными признаются строения, имеющие прочную связь с землёй. Так что если житель Никольского соберётся построить сарай на некоем фундаменте, кроме свайного (а это вполне разумно — иначе его снесёт: ветрено), согласовывать стройку нужно будет с Москвой, в комиссии Минприроды, которую возглавляет замглавы департамента кадровой политики ведомства — не учёный, а именно кадровик.
Во-вторых, включение севера в нацпарк приведёт к закрытию предприятий Алеутского района, как минимум — ООО “Алеутский рыбокомбинат”. Этот комбинат в основном добывает лосося и красную икру в озере Саранном в северной половине острова Беринга. Он учреждён муниципалитетом, одним из камчатских рыбокомбинатов и Никитой Олеговичем Кожемяко (полный тёзка сына губернатора Приморского края Олега Кожемяко; по данным СМИ, занимается бизнесом на Дальнем Востоке, в том числе рыболовным промыслом).
На рыбокомбинате работает 15 человек, выручка предприятия без НДС в 2017 году (последние актуальные данные) составила 36,6 миллиона рублей, что для района — деньги колоссальные. Стоит ли говорить, что за каждым из 15 работников “Алеутского рыбокомбината” стоят их семьи — супруги, дети и старики.
“Если включение северной части острова Беринга в состав особо охраняемой природной территории все-таки состоится, то есть риск того, что часть местных жителей потеряет работу, а некоторые предприятия будут закрыты”, — сообщили в пресс-службе правительства Камчатского края.
В-третьих, собственники земельных участков в северной половине острова Беринга потеряют возможность распоряжаться своей землёй. Да, 33-ФЗ позволяет включать в нацпарки земли иных собственников без изъятия их из хозяйственного использования.
Только вот в статье 27 Земельного кодекса сказано: “Земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством”. Конечно, в этой же самой статье говорится, что земли, входящие в нацпарки, из оборота изымаются.
То есть земля останется в частной собственности жителей Никольского, местных предприятий и муниципалитета — но вот заключать с ней сделки будет невозможно.
“Вышеуказанные положения не позволят собственникам объектов недвижимости, находящихся в границах национальных парков, оформить права на земельные участки, расположенные под такими объектами”, — сообщили в Минэкономразвития.
Кстати, Минприроды 10 июля 2019 года направило на согласование в правительство Камчатского края, Минэкономразвития, Минфин, Росводресурсы и Росреестр проект Постановления Правительства о преобразовании заповедника “Командорский” в нацпарк. Губернатор Камчатского края Владимир Илюхин отказал Минприроды в согласовании проекта именно из-за попыток природоохранного ведомства включить посёлок в состав ООПТ. Как поступили остальные ведомства, установить не удалось.
Известно лишь, что в Росреестре участок с кадастровым номером 41:03:0000000:1 значится как сухопутная часть заповедника “Командорский”. Формированием данного участка завершилось землеустройство резервата, по итогам которого должны были уточнить площадь ООПТ — но вписывать получившуюся площадь участка в документы не стали, и вот почему.
Из выписки по участку следует, что площадь сухопутной части “Командорского” составляет чуть менее 85 000 гектаров. При этом площадь всей командорской суши — 141 000 гектаров. С помощью элементарных математических операций, с которыми справится даже третьеклассник, можно установить, что некий участок суши площадью 56 000 гектаров не входит в заповедник — и является как раз таки севером острова Беринга (см. карту). Откуда у правительства Камчатской области в 1992 году и у Совмина в 1993 году взялась площадь северной половины острова Беринга в 80 200 гектаров — неизвестно, но допущенная ошибка очевидна.
Также и с площадью акватории: если отложить 30 миль (морских) и измерить площадь получившегося многоугольника, то она выйдет на 6% меньше требуемых 3 648 679 гектаров; поэтому сегодня морские границы заповедника тихонько проводят несколько дальше положенных по документам 30 миль.
В-четвёртых, свалка. Как бы это ни было обидно, но жители Никольского мусорят, то есть производят бытовые отходы в процессе жизнедеятельности. И отходы эти размещают на свалке ТКО близ Никольского. Если север войдёт в нацпарк, мусор придётся вывозить: 33-ФЗ прямо запрещает накапливать мусор в границах нацпарков.
И хотя в проекте Положения о национальном парке “Командорский” и предлагается допустить накопление мусора в хозяйственной зоне (заметьте: снова составляется документ, противоречащий действующему закону), но не более чем на полгода и только с целью “их дальнейшего использования, обезвреживания, размещения, транспортирования”.
Кто и за чей счёт будет сортировать, упаковывать и вывозить с Командор мусор (что, несомненно, в утопическом отрыве от действительности является благой инициативой), в Минприроды не сообщили. Неизвестно, продумывал ли кто-либо этот вопрос вообще. Известно лишь, что доставка одного килограмма груза из Никольско до Петропавловска-Камчатского стоит 9,8 рубля, а средний житель России (в Никольском их около 700 человек) в год генерирует 300-500 килограмм бытовых отходов.
При этом невключение севера в нацпарк может угрожать природе Командорских островов, поскольку именно в северной половине находятся два из трёх лежбищ морских млекопитающих острова Беринга — “Северное” и “Северо-Западное”.
Летом, с приходом сезона размножения, на лежбищах можно насчитать до 200 000 морских котиков, сотни сивучей, а популяция калана, который живёт на островах круглый год, вот уже несколько десятилетий держится на уровне 3-3,5 тысяч особей.
И хотя по Положению 2004 года лежбища не охраняются заповедником, так как север острова не входит в его состав, включение их в нацпарк необходимо. Кстати, закон “Об особо охраняемых природных территориях” позволяет регионам и муниципалитетам создавать ООПТ регионального и местного значения, а затем передавать их под охрану соответствующим учреждениям. Можно было бы, например, создать на “Северном” и “Северо-Западном” лежбищах местные ООПТ решением администрации района и передать их под охрану национального парка.
Так, глава администрации Алеутского района Светлана Арнацкая уже предложила руководству заповедника вместе рассмотреть вопрос об охране лежбищ.
“В северной части острова Беринга находятся два лежбища морских млекопитающих, которые нуждаются в охране. Мы предложили администрации заповедника при невключении северной части в состав национального парка совместно проработать вопрос охраны этих уникальных природных объектов”, — сообщила Арнацкая. Как было встречено её предложение, неизвестно.
Алеуты — на выход
Что мы имеем в сухом остатке? Два документа, противоречащих друг другу — ПП 359 от 23 апреля 1993 года и Положение о заповеднике “Командорский” от 2004 года.
Положение в общих чертах соответствует закону, а Постановление Совмина — принципиально нет, но Положение ничтожно, так как не зарегистрировано в Минюсте. При этом ФБГУ “Командорский” уже 26 лет работает без нормально оформленных документов, выдаёт разрешения на природопользование на своей территории — а также штрафует граждан и юрлиц, например, судовладельцев за проход кораблей по охраняемой акватории заповедника, на сотни тысяч рублей ежегодно.
Как из этой ситуации выйти? Есть множество вариантов — от банальной легитимизации Положения о “Командорском” от 2004 года, при которой раз и навсегда будет определён статус севера острова Беринга как территории, не имеющей отношения к заповедникам, нацпаркам и другим ООПТ, проведения реформы природоохранного законодательства и вплоть до выселения всех жителей Никольского, около 300 из которых являются представителями коренного малочисленного народа Севера и Дальнего Востока России — алеутов. И Командоры — единственное в современной России место их компактного проживания.
Ещё можно обратиться в Верховный Суд России и раз и навсегда выяснить, соответствуют ли правоустанавливающие документы заповедника “Командорский” закону и соответствовали ли они ему когда-либо.
Но если вдруг суд решит, что Постановление Правительства 359 от 23 апреля 1993 года и впрямь не соответствует действовавшим в 1993 году законам, в том числе Закону РСФСР от 19 декабря 1991 года N 2060-1 “Об охране окружающей природной среды” — что будет с заповедником? Хотя закон и запрещает ликвидировать государственные природные заповедники, но если резерват был создан незаконным путём…?
Это крайне опасный путь, и размышлять далее о его перспективах нет никакого желания: заповедник “Командорский” России, да и самому Алеутскому району Камчатского края, нужен, даже необходим.
Но есть и ещё кое-что, гораздо более опасное: привычка российских ведомств не признавать свои ошибки, а пытаться их узаконить, свалив решение проблем, возникших за долгие годы существования и замалчивания правовых казусов, на плечи людей, в принятии данных незаконных решений не виноватых.
В данном случае Минприроды пытается сделать всё, чтобы за ошибки ведомства и Совмина расплачивались жители Никольского. Почему из-за допущенных ошибок нужно принуждать людей жить на особо охраняемой природной территории?
Людей, и так уже живущих на самом дальнем востоке России, на краю света, в сложнейших климатических, экономических, логистических условиях? Людей, само существование которых делает осмысленным нахождение Командорских островов в составе России, а вместе с ними — и установление режима особой охраны этих островов.
(Редакция газеты "Алеутская звезда" )
