«ВОЗВРАЩАЯСЬ К НАПЕЧАТАННОМУ*»

РЕФОРМИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ СИСТЕМОЙ ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ (ОПТ) РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Проф. А. А. Никольский

В последние годы многие специалисты уделяют большое внимание категориям особо охраняемых природных территорий, их пространственному распределению, общей площади и т. п. Однако, не умаляя важности этих вопросов, необходимо отметить, что на данный момент наиболее актуальной остается проблема реформирования управления системой особо охраняемых территорий Российской Федерации. Нельзя решать назревшие государственные задачи в условиях неадекватной современной общественно-политической обстановке структуры управления. Сформировав соответствующую структуру управления, можно будет решить и все остальные вопросы.

Я специально подчеркнул: “остается проблема”. Дело в том, что ни “социально-экономические изменения в России”, ни “изменения приоритетов в области охраны и использования природных ресурсов”, на чем настаивают инициаторы проекта Концепции системы ОПТ России (РПО ВВФ) в своем объявлении (см. “Заповедники и национальные парки”, 1999, № 26, с. 36—37), не имеют решающего значения, когда речь идет о реформировании заповедного дела. И 15 лет назад перед заповедным делом стояли практически те же проблемы. Объясняется это двумя главными причинами.

1. Российская (советская) традиция в отличие от западной, американской, прежде всего состоит в том, что у нас преобладают заповедники. В большинстве стран мира, напротив, больше национальных парков. Мы справедливо гордимся нашей заповедной системой. Но при всех несомненных достоинствах заповедников они не могут решить многие серьезнейшие вопросы, имеющую ярко выраженную социальную окраску.

2. Структура управления особо охраняемыми природными территориями, опять же традиционно, в большей степени подчинена ведомственным (= частным) интересам, чем интересам дела (= государственным, или общенародным).

Исходя из сказанного, я предлагаю некоторые направления реформирования управления системой особо охраняемых природных территорий Российской Федерации. Ниже (курсивом) перечислены основные тезисы и (обычным шрифтом) даются комментарии к каждому из них. Эти тезисы уже прошли апробацию среди некоторых специалистов, которым я очень благодарен за высказанные замечания. Тезисы остались практически без изменений, но в комментариях я учел высказанные коллегами замечания, в некотором смысле дискутируя с ними.

За критику моих предложений и высказанные замечания я глубоко благодарен прежде всего Н. Р. Данилиной, Т. Ю. Минаевой, Н. Г. Овсяникову и В. Б. Степаницкому, имеющим большой опыт практической работы в заповедном деле.

1. При Правительстве РФ создать самостоятельный, имеющий собственный бюджет и подчиненный Председателю Правительства департамент заповедного дела, подчинив ему все заповедники, национальные парки и памятники природы федерального значения. В этом случае удастся снять большинство противоречий, возникающих при определении и изменении статуса охраняемых природных территорий, исключить конфликт ведомственных интересов. И прежде всего между Госкомэкологией и Федеральной службой лесного хозяйства.

В настоящее время подавляющее большинство заповедников подчиняются Госкомэкологии, а национальные парки — Федеральной службе лесного хозяйства (Рослесхозу). Соответствующие управления ни того, ни другого ведомства не имеют своей финансовой службы, что, естественно, сковывает решение подавляющего большинства не только оперативных, но и стратегических задач.

Госкомэкологии в последние годы проводит политику передачи заповедникам некоторых функций национальных парков. Большинство национальных парков Рослесхоза реорганизованы из леспромхозов и, по сути, национальными парками не являются. Над ними продолжают довлеть ресурсные традиции лесного хозяйства.

Управление заповедным делом, чувствуя себя “элитой”, что находит поддержку в заповедном сообществе, дистанцируется от системы национальных парков, а нередко просто противопоставляет систему заповедников системе национальных парков. Дух соревнования приводит к плохо скрываемому конфликту ведомственных интересов. И дело здесь не в личных качествах соответствующих руководителей (в жизни они могут сохранять приятельские отношения), а в том, что двум ведомствам приходится решать практически одни и те же вопросы.

Таким образом, главная задача состоит в том, чтобы максимально повысить статус органа управления федеральными охраняемыми природными территориями и снять конфликт ведомственных интересов между управлением заповедниками, с одной стороны, и национальными парками — с другой.

Я обращаю внимание на то, что в предлагаемый департамент входят три основные “не ресурсные”, а чисто природоохранные категории ОПТ. Это, на мой взгляд, позволит сконцентрировать внимание на решении главных задач, связанных с охраной окружающей природной среды.

По мнению В. Б. Степаницкого, федеральные памятники природы включать в этот департамент нецелесообразно. Вряд ли эта проблема нуждается в слишком глубоком обсуждении. Я не вижу препятствий к тому, чтобы эти ОПТ находились в одной управленческой структуре с заповедниками и национальными парками.

И, наконец, в начале моих предложений я хочу сразу обратить внимание на то, что сознательно не обсуждаю проблему классификации категорий ОПТ. Я не думаю, что эта проблема слишком сложна и тем более слишком актуальна, но считаю целесообразным изложить два основных принципа, которыми следует руководствоваться при ее обсуждении: 1) категорий охраняемых территорий не должно быть слишком много; 2) крайне нежелательно вводить новые, непривычные для традиционного сознания категории. Разнообразия принятых в России категорий ОПТ вполне достаточно, чтобы решить проблему реформирования системы в целом.

2. Заказники и аналогичные им ведомственные категории ОПТ как резерваты генофонда эксплуатируемых биологических ресурсов подчинить соответствующим федеральным “ресурсным” ведомствам: Минсельхозпроду, Комитету по рыболовству, Рослесхозу.

Как известно, существуют заказники ботанические, зоологические и комплексные. Их главная функция — восстановление генофонда биологических (обычно эксплуатируемых) ресурсов. Мне кажется, было бы логично подчинить все заказники федерального уровня соответствующим федеральным ведомствам.

Однако мои коллеги высказали серьезные замечания, которые требуют глубокого и очень детального обсуждения. В частности, если следовать моим предложениям, то оказывается, что: 1) кто эксплуатирует, тот и охраняет, и 2) не очень ясно, как поступать с заказниками комплексными. Первая трудность вполне преодолима, если будет существовать государственная независимая от соответствующих ведомств служба контроля, в чем, кстати, давно уже назрела необходимость. Что же касается второго, то, действительно, ответ на этот вопрос нуждается в обсуждении, и я не берусь пока комментировать данную проблему более детально. Например, комплексные федеральные заказники могли бы быть переданы в департамент заповедного дела (см. пт. 1).

3. На уровень субъектов Российской Федерации было бы целесообразно передать управление территориями традиционного природопользования малочисленных народов, парковые зоны, традиционные места сбора грибов и ягод местным, в том числе городским, населением.

Здесь я обращаю внимание прежде всего на то, что параллельно федеральному уровню системы ОПТ может и должен существовать уровень субъектов Федерации, которым в этом случае должны предоставляться широкие полномочия в формировании собственных систем ОПТ. Чем их будет больше и чем они будут разнообразнее, тем лучше. Таким способом автоматически в значительной степени воплощается основная идея концепции “экологических сетей”.

Именно в субъектах Федерации вопросы традиционного природопользования стоят наиболее остро. Поэтому именно на этом уровне следует развивать систему территорий традиционного природопользования малочисленных народов.

Однако я хотел бы обратить внимание на то, что “традиционное природопользование” необходимо толковать шире, чем это принято в настоящее время благодаря активному лоббированию защитников малочисленных народов Севера. Я прошу простить меня за некоторый цинизм, но они действительно малочисленны, в то время как десятки миллионов горожан лишаются традиционных для них форм природопользования, например таких, как сбор грибов или ягод.

Они лишаются этого именно потому, что окрестности большинства городов из-за бесконтрольной застройки подвергаются настолько сильной антропогенной деформации, что становятся непригодными для традиционного отдыха людей. Не секрет, что население большинства российских городов сформировалось во многом сравнительно недавними выходцами из деревень, которые еще не утратили (и слава Богу) тесную связь с природой и с привычными для них здоровыми формами досуга. Кстати, собирание грибов и ягод горожанами — это тоже наша, российская традиция. В мире она развита мало где. Жестоко запирать миллионы людей в городах и лишать их возможности несколько дней в году побродить по лесу с корзиной.

4. Изменить статус некоторых заповедников, переведя их в категорию “национальный парк”. Это позволит исключить конфликт между действующим законодательством и фактическим статусом ряда заповедников, режим работы которых на самом деле уже давно не соответствует декларируемому статусу. В частности, к ним относятся, такие заповедники, как Тебердинский, Кроноцкий, Воронежский.

Эту достаточно очевидную мысль я давно уже вынашиваю в себе, но впервые предаю широкой огласке, так как не сомневаюсь, что реакция заповедной общественности будет отрицательной.

Более того, включая в число претендентов на статус национального парка Кроноцкий заповедник, я сознательно иду на провокацию, чтобы обострить реакцию коллег на данный вопрос. Как и предполагалось, от всех, кто читал тезисы, я услышал удивленно-возмущенные возгласы по поводу этого заповедника. Но в данном случае дело не в конкретных заповедниках. Понятно, что по каждой “кандидатуре” требуется “персональное” решение. Я не ставлю перед собой задачу решить судьбу именно трех перечисленных заповедников. Они лишь пример возможной конкретной ситуации. Но нам действительно давно уже пора перестать обманывать самих себя и вводить в заблуждение общественность только потому, что таковы наши традиции и, как уже говорилось выше, заповедники и национальные парки подчинены разным ведомствам. Реорганизуя заповедники, целесообразно изменить (ужесточить) законодательство в части рубок и аренды земли на территории национальных парков.

5. Все национальные парки должны соответствовать своему статусу — “национальный”. Для этого необходимо создать в них условия, благоприятные для приема большого числа посетителей (прежде всего соотечественников) при соблюдении надежного режима охраны природных и культурно-исторических объектов.

В последние годы наблюдается отрадная тенденция увеличения числа национальных парков. Развитие их сети позволит приобщить население к родной природе, улучшить возможности природоохранного просвещения, сделать эти объекты по-настоящему национальным достоянием. В конечном итоге эта работа позволит привлечь на сторону природоохранного движения миллионы соотечественников.

Не вдаваясь в детали и не обсуждая причины, я лишь обращаю внимание на то, что подавляющее большинство наших национальных парков, по сути, таковыми не являются. Они прежде всего не обладают необходимой, весьма дорогостоящей инфраструктурой, которая позволила бы принимать большое число посетителей, не приводя к деградации охраняемых на их территории природных и культурно-исторических объектов.

В своих предложениях я вынужден специально обратить внимание на то, что речь идет в первую очередь о посетителях-соотечественниках. К сожалению, в последние годы некоторые заповедники и национальные парки, загнанные в угол отсутствием средств, решают свои проблемы, привлекая иностранных (валютных) туристов. В этом нет ничего плохого. Но все-таки коммерция не является специфической задачей ОПТ в отличие, например, от коммерческих банков. Платные услуги — это лишь средство для улучшения выполнения заповедниками или национальными парками их основных функций, в том числе функции приобщения, а не отчуждения населения от своего национального природного наследия.

6. Включить в ближайшие годы все биосферные заповедники (а в перспективе — все без исключения) в единую государственную службу экологического мониторинга. В дореформенные времена зачатком такой службы была система станций фонового комплексного мониторинга Госкомгидромета СССР. Она включала более 10 биосферных заповедников бывшего Союза. Данные этой службы периодически публиковались в “Справочнике по климату СССР”.

Очевидность этого вопроса на самом деле нуждается в очень глубоком обсуждении. Если согласиться с моими предложениями, то придется принципиально изменить всю систему организации научных исследований в заповедниках. Может быть, отказаться от Летописи природы, по крайней мере в ее традиционной форме. В этом случае научные отделы должны быть реорганизованы в инженерно-технические службы с жестко стандартизированными задачами, аналогично тому, как это принято в системе Роскомгидромета. Наша система ОПТ пока к этому не готова, но, как было отмечено выше, прецедент у нас уже имеется (система станций фонового комплексного мониторинга), и целесообразно начать его восстанавливать на уровне биосферных заповедников. Это, кстати, оправдает их тенденциозное название — “биосферные”.

Если такую систему мониторинга удастся создать, общество получит уникальную оперативную информацию о состоянии окружающей природной среды. Учитывая совершенство современных компьютерных технологий, ценность этой информации возрастает на много порядков даже по сравнению с бывшей во времена Союза системой станций комплексного мониторинга Госкомгидромета.

7. Изменить отношение людей и прежде всего самих сотрудников охраняемых территорий к заповедникам и национальным паркам. В частности, исключить на их территории охоту и рыбную ловлю, организацию охот сотрудниками этих учреждений в охранной зоне, а также массовое уничтожение животных в научных целях. Максимально повысить престижность работы в сфере заповедного дела.

Это очень важно, хотя и не находит пока понимания в кругах природоохранной общественности. По данному вопросу я уже неоднократно высказывался в литературе. Опять же, в силу определенных российских традиций, ментальность большинства сотрудников заповедников остается “ресурсной”. Они считают нормальным организовывать охоты в охранной зоне заповедников или рыбную ловлю на территории национальных парков. Ученые тысячами умерщвляют в научных целях мелких млекопитающих, используя полученный таким способом материал с очень низким КПД (публикаций мало, коллекции сохраняются плохо, материалы с территорий заповедников в хранилища федерального уровня практически не поступают).

Очень важно, чтобы помимо решения чисто технологических задач охрана природы стала бы для общества этической самоцелью. Но прежде всего она должна стать таковой для самих сотрудников ОПТ. На них смотрят граждане России! С них берут пример! Пример отношения к жизни во всех ее проявлениях. Мы ничего не изменим вокруг себя, пока не изменимся сами. Мы не сможем изменить к лучшему систему ОПТ, если к растениям и животным будем относиться только как к природным ресурсам или компонентам экологических систем.

В заповедниках и национальных парках необходимо ввести еще б#ольшие ограничения на работы, связанные с убийством животных и уничтожением растений. В каждом отдельном случае административно и законодательно предпочтение должно отдаваться неубийству перед убийством.

8. Децентрализация структуры управления охраняемыми территориями по региональному принципу недопустима, так как федеральное устройство России находится в состоянии глубокого реформирования с непредсказуемыми последствиями. Снимая с себя таким способом ответственность, Госкомэкологии России разрушает заповедную систему Российской Федерации.

Я не знаю деталей, они не публиковались, но, насколько мне известно, Госкомэкологии планирует реорганизовать структуру управления заповедниками по региональному принципу. Это очень опасная тенденция. Большинство заповедников являются объектами национального значения. Как ведут себя руководители многих субъектов Федерации, нам хорошо известно. Субъектам Федерации должны быть предоставлены широкие права формирования собственных систем охраняемых территорий (см. пт. 3), но они не должны прямо контролировать охраняемые территории федерального уровня.

9. Недопустимо подталкивать заповедники и национальные парки к самофинансированию. Государство обязано гарантировать содержание охраняемых природных территорий, так как экологическая безопасность входит в категорию государственной, или национальной, безопасности.

Очень хорошо, если заповедники получают гранты. Но они являются бюджетными организациями и вовсе не обязаны уметь работать с фондами. Государство в лице Госкомэкологии России несет всю полноту ответственности за финансирование охраняемых природных территорий.

10. Координацию научной работы в заповедниках и национальных парках осуществлять на основе региональных ученых советов (региональных ассоциаций заповедников и национальных парков). Этот тезис не вошел в первую версию моих предложений.

Подавляющее большинство научных отделов заповедников, а их около 100, претендует на роль мини-институтов или хотя бы крупных лабораторий. Очевидно, что государство не в состоянии обеспечить всех их на должном уровне. Отказываться от научных традиций наших заповедников тоже неправильно. Выход я вижу в объединении заповедников для выполнения научной работы по региональному принципу. В таком объединении (ассоциации) должен быть “головной” заповедник, в котором сосредоточены наиболее квалифицированные научные кадры, оборудование, библиотека, коллекции. Материальные ресурсы головного заповедника должны быть доступны для прочих заповедников, входящих в региональную ассоциацию, а для научных сотрудников всех заповедников ассоциации должен быть создан режим наибольшего благоприятствования при выполнении ими научной работы на территории любого заповедника, входящего в ассоциацию. Все вопросы, связанные с выполнением научной работы, должны обсуждаться, согласовываться и утверждаться на соответствующих региональных ученых советах. В настоящее время в подобные региональные советы уже объединились многие заповедники.