«ВОЗВРАЩАЯСЬ К НАПЕЧАТАННОМУ»

ОБСУЖДЕНИЕ ПРОЕКТА КОНЦЕПЦИИ СИСТЕМЫ ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ РОССИИ

В предыдущем номере нашего бюллетеня (с. 42) мы сообщали о совещании, посвященном разработке Концепции системы охраняемых природных территорий России, которое было организовано и проведено Российским представительством Всемирного Фонда дикой природы (РПО ВВФ) в г. Голицыно Московской обл. с 15 по 17 декабря 1999 г.

Ниже публикуем мнения об этом совещании двух его непосредственных участников.

Первый отзыв принадлежит перу проф. А. А. Никольского, члена Всемирной комиссии по охраняемым природным территориям при МСОП.

С 1998 г. РПО ВВФ проводит большую работу по разработке Концепции системы охраняемых природных территорий России (СОПТ). В настоящее время закончен первый этап работы над Концепцией. С целью подведения предварительных итогов, инициаторы проекта собрали совещание экспертов, которое проходило в подмосковном г. Голицыно с 15 по 17 декабря 1999 г. В работе совещания приняли участие около 45 представителей природоохранных общественных организаций, ученых, преподавателей вузов, а также руководители ряда региональных комитетов по охране окружающей природной среды и их подразделений. РПО ВВФ представляли директор по охране природы Е. Шварц и координаторы проекта В. Кревер и Т. Минаева.

Следует особо подчеркнуть, что этому совещанию предшествовал широкий и предельно гласный (последнее случается не часто) обмен мнениями среди профессионалов и природоохранной общественности по поводу предварительно опубликованного проекта Концепции.

В 1999 г. РПО ВВФ заказал написание проекта Концепции СОПТ двум крупнейшим специалистам в данной области — докторам наук В. В. Дёжкину и Ю. Г. Пузаченко. Однако этот вариант, так называемая “авторская версия”, не полностью удовлетворил сотрудников РПО ВВФ, которые сочли необходимым подготовить собственный альтернативный проект.

Оба варианта Концепции были разосланы во все территориально-административные природоохранные ведомства, заповедники, национальные парки, общественные организации, научно-исследовательские учреждения, а также отдельным специалистам с просьбой дать на него отзыв. Поступившие отзывы обобщили специально приглашенные для этого эксперты.

К началу совещания РПО ВВФ издал “Материалы к обсуждению проекта #“Концепции системы охраняемых природных территорий#””, с которыми перед началом cовещания могли ознакомиться все его участники.

Существенно, что все оценочные разделы “Материалов…” готовили не сотрудники РПО ВВФ, а независимые эксперты. Если учесть, что в некоторых случаях эксперты высказывались довольно резко в адрес концепции, то стоит отметить очевидное мужество сотрудников этой организации, подставивших себя под огонь очень жесткой критики.

Интересным, неожиданным и продуктивным нововведением совещания оказался его регламент. Не было президиума. Непосредственно проводил обсуждение независимый ведущий Д. Григорьев, вице-президент Фонда С. Я. Маршака. Результатом этого оказалось полное отсутствие давления со стороны организаторов совещания и равенство в обсуждении всех его участников. Ведущий обеспечил динамичную и четкую работу на протяжении всего совещания.

Из этого вовсе не следует, что авторы проекта Концепции обязательно примут все согласованные на совещании замечания. Скорее всего, они отберут те из них, которые наиболее соответствуют их видению развития заповедного дела в современной России, и, естественно, постараются обойти подводные камни, на которые им весьма квалифицированно указали участники обсуждения.

Перед началом совещания участникам были розданы “Тезисы для обсуждения…”, охватывающие все изложенные в Концепции проблемы с учетом присланных замечаний.

Много времени заняла дискуссия по вопросам терминов и определений. Особенно активно обсуждались ключевые понятия Концепции — “эконет” и “экорегион”. Основным результатом дискуссии стало то, что участники совещания поняли (более или менее), какой смысл вкладывают в эти термины разработчики Концепции. К концу дискуссии выяснилось, что в зависимости от того, как толковать ключевые понятия, во многом зависит вся идеология Концепции.

Практически единодушным было мнение о том, что структура Концепции нуждается в доработке. Это касается прежде всего объединения некоторых разделов во введении, которое включало бы в себя все наиболее общие проблемы Концепции.

К сожалению, не получено исчерпывающего разъяснения по поводу предпосылок создания Концепции. Было повторено, что такими предпосылками являются как изменения социально-экономических, так и природных условий в России, что в контексте Концепции требует более глубокого разъяснения. Связано это, конечно, с неопределенностью самих “новых” социально-экономических условий и тем более с неопределенностью их развития в ближайшие годы. Пущенное в оборот обсуждения словосочетание “переходный период”, конечно, не разъяснило суть проблемы. Однако это же понятие использовалось и при обсуждении условий, в которых предлагается реализация Концепции. Официальная позиция РПО ВВФ предполагает, что именно на переходный период и рассчитана обсуждаемая Концепция.

Активное обсуждение проходило по проблеме целей Концепции. Предлагались три варианта основной цели:

• сохранение природного разнообразия;
• сохранение ландшафтного разнообразия;
• сохранение биологического разнообразия.

Представители РПО ВВФ и поддерживающая их часть аудитории склонялись и склоняли присутствующих к последнему. Однако по предложению директора Института степи РАН А. А. Чибилева в качестве цели было решено принять сохранение природного разнообразия.

Во второй день эта проблема обсуждалась параллельно с проблемой функций системы ОПТ, к двум предыдущим аспектам обсуждения добавился еще один — рассматриваются ли в Концепции вопросы взаимодействия СОПТ с системой историко-культурных и историко-природных территорий и с другими типами особых территорий.

Точка зрения РПО ВВФ категорична — СОПТ с историко-природными и историко-культурными территориями не взаимодействует. Его аргументация сводится к тому, что соединение природных проблем с культурными проблемами сильно усложняет концепцию в целом, противореча известному принципу “лучше меньше, да лучше”.

Однако некоторые эксперты обратили внимание, что принятие Концепции в такой редакции разрушает положительную тенденцию последних лет взаимодействия двух систем — охраны природного наследия и охраны наследия культуры. По этому вопросу консенсус между участниками совещания достигнут не был.

Неожиданно легко и быстро решился вопрос о статусе Концепции. Практически единодушно согласились принять следующую формулировку: “Согласно мнению большинства, рекомендовано придать Концепции статус #“официального государственного документа#””. Понятно, что придание Концепции столь высокого статуса выводит ее разработчиков на предельно высокий уровень ответственности.

Обсуждение проблемы планирования постепенно соединилось с обсуждением проблемы управления, что естественно, так как они тесно связаны между собой.

По вопросам планирования, хотя и не было достигнуто единого мнения, тем не менее большинство участников совещания согласились, что, с одной стороны, планирование “сверху” на федеральном уровне неизбежно и целесообразно, а планирование “снизу” крайне желательно. Было обращено внимание, что этот вопрос, так же, кстати, как и управление, сильно зависит от института собственности. Если речь идет, например, о федеральных заповедниках, основанных на федеральной собственности, то, конечно, федеральные органы власти должны принимать самое активное участие в планировании СОПТ. Вместе с тем, учитывая федеративное устройство России и в перспективе расширение форм собственности, планирование “снизу” неизбежно. Кроме того, значительное место в планировании СОПТ должно занимать участие инициативных групп на местах, образуемых природоохранной общественностью, молодежью — прежде всего.

Необходимо заметить, что на предварительной стадии широкого и гласного обсуждения Концепции именно проблема управления вызвала наибольшее число замечаний. Это можно объяснить тем, что в тексте проекта Концепции

проблема управления отражена недостаточно конкретно. Чувствуется, что представители РПО ВВФ — активные противники централизованного управления системой ОПТ. Это особенно ярко проявилось в выступлении Е. Шварца, который в том числе сослался на опыт Соединенных Штатов последних лет, где происходит активное взаимодействие между штатами в части организации СОПТ. Хотелось бы заметить, что сюжет об опыте США возник в процессе всего обсуждения впервые. На предварительной стадии обсуждения эксперты дружно отметили, что в Концепции абсолютно не использован международный опыт, если не считать ссылок на Пан-Европейскую стратегию. Складывается впечатление, что РПО ВВФ стремится адаптировать разрабатываемую им концепцию СОПТ к Пан-Европейской стратегии. Плохого в этом ничего нет, но об этом следует говорить прямо.

В конце обсуждения стало очевидным, что на реальные результаты воплощения Концепции в жизнь решающее влияние окажет соотношение возможностей (финансовых, а через них управления общественным мнением) государства и ВВФ. Я не берусь давать личную оценку этой тонкой проблеме. Могу лишь заметить, что на сегодняшний день и на перспективу ближайших нескольких лет ситуация развивается не в пользу государства.

Лично у автора наибольшее беспокойство вызывают два аспекта Концепции: во-первых, недостаточное внимание к вопросам управления системой охраняемых природных территорий, во-вторых — исключение науки из приоритетов СОПТ.

Как ни странно, но ни в самой Концепции, ни на совещании экспертов не обсуждались собственно экологические проблемы. Если исключить риторику с использованием таких понятий, как “биологическое разнообразие”, “экорегион” и “эконет”, то в результате экологический компонент проблемы функционирования СОПТ выпадает полностью. Собственно с обсуждения того, что представляет собой система охраняемых природных территорий как экологическая система, и должно начинаться обсуждение Концепции.

Давая оценку совещанию в целом, хочу подчеркнуть, что оно было проведено на очень высоком организационном уровне, его организаторы вели себя исключительно доброжелательно, корректно и предупредительно по отношению к участникам, дискуссия прошла на редкость плодотворно. Ее основной результат состоит в том, что эксперты получили от авторов Концепции разъяснение по большинству вопросов и, таким образом, позиция РПО ВВФ по развитию СОПТ теперь понятна в деталях. Если на некоторые вопросы не был получен ответ, то лишь потому, что в реалиях современной России они не могут быть решены по объективным причинам. Во всяком случае, после прошедшего на совещании обсуждения авторы Концепции оказались предельно открыты для дальнейшей критики.

В заключение я желаю авторам Концепции успешного ее завершения, в чем, кстати, не сомневаюсь, учитывая беспрецедентно широкое и гласное обсуждение основных ее положений.

Второй отзыв, написанный в совершенно ином ключе, прислал Илья Смелянский, координатор Программы сохранения природного наследия (Сибирский Экоцентр, г. Новосибирск).

Среди подобных мероприятий данное совещание выглядело неплохо.

Во-первых, следует признать, что организаторы сумели обеспечить удачный подбор участников. Было представлено несколько основных социальных институтов, связанных так или иначе с территориальной охраной природы (хотя и далеко не все), присутствовали видные российские специалисты, занимающиеся проблемами охраны природы, включая таких “классиков”, как Ф. Р. Штильмарк, В. В. Дёжкин, Ю. Г. Пузаченко, А. А. Никольский. При этом организаторам удалось более или менее соблюсти всеобщий баланс — между разными подходами и разными ведомствами; между государственными органами, академической и ведомственной наукой, неправительственными организациями; между “теоретиками” и практиками охраны природы; между москвичами и представителями регионов.

Во-вторых, чрезвычайно важен сам факт "живой" дискуссии на темы, которые редко обсуждаются в России, — что такое особо охраняемые природные территории (ООПТ) и чем они отличаются от охраняемых природных территорий (ОПТ) вообще, что принципиально важно для территориальной формы сохранения природы и т. п. Кроме прочего, в ходе дискуссии стало более или менее понятно, как идеи Концепции воспринимаются разными участниками.

Если считать, что целью совещания было просто “обкатать” подготовленный “группой товарищей” документ (т. е. Концепцию), то цель была достигнута. Во время обсуждения были выяснены многие вопросы, связанные с этим документом, — от собственно его предназначения до ряда не конкретных и не совсем понятных формулировок в тексте (которые, увы, нередки). В результате обсуждения организаторы получили длинный список замечаний и предложений, которые, вероятно, будут учтены при дальнейшей работе над Концепцией.

Следует также отметить профессиональное ведение дискуссии — для этого был приглашен специальный фасилитатор (прямой перевод этого слова не очень удачно звучит по-русски…), что, впрочем, не избавило обсуждение от нескольких досадных ошибок. Например, слишком много времени ушло на обсуждение терминов, часто даже не особенно существенных в контексте Концепции. В то же время действительно важные положения обсуждали в последний день в полупустой аудитории. Кстати, само это неуклонное убывание числа присутствующих участников следует отнести к организационным недостаткам. Получилось, что примерно половина дискуссии проходила в отсутствие ключевых фигур. Особенно печально, что обсуждение наиболее содержательной части было оставлено на последний день работы совещания (в соответствии с ее местом в документе) и на нем не присутствовали даже сами авторы Концепции и организаторы семинара.

К сожалению, ведущий дискуссии не всегда мог удержать обсуждение в заданных им самим же рамках. Так, участники дискуссии время от времени переставали понимать, что же является целью обсуждения по тому или иному конкретному пункту, часто все сводилось к обсуждению конкретных формулировок.

Лично для меня стало немалым открытием, что авторы Концепции сосредоточены прежде всего на проработке идеи охраняемых природных территорий, не являющихся ООПТ. Этого невозможно было понять из представленного текста документа без авторских комментариев. В целом представленный участникам семинара текст документа не был готов к обсуждению. Он требовал существенной редакторской работы, причем не только технической. Во всяком случае, местами смысл был не то что не виден, а прямо противоположен тому, что авторы хотели сказать (это не раз выяснялось в процессе обсуждения). Не было заранее четко сформулировано назначение Концепции, без чего осмысленное обсуждение невозможно. В итоге само назначение этого документа стало предметом дискуссии, что, на мой взгляд, неконструктивно.

К сожалению, на совещание не были приглашены представители Госкомзема и сторонние юристы. По смыслу Концепции, создание и функционирование системы ОПТ в большой степени лежит в поле земельного законодательства и управления земельными ресурсами.

Осталось ощущение, что это совещание, оказавшееся, по сути, установочным, должно было бы пройти до того, как текст Концепции был официально завершен и разослан заинтересованным лицам для рецензирования. А на данном этапе процесса нужно было, видимо, несколько другое совещание — для обсуждения внесенных замечаний и проверки того, как в подготовленном тексте выполнены установочные положения.

Тем не менее еще раз готов повторить, что проведение этого совещания, на мой взгляд, удача РПО ВВФ. А что оно не идеально, так что же в этом несовершенном мире совершенно?