«РАЗНОЕ»

ФИНАНСИРОВАНИЕ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ (ООПТ)

Барри Спаргел
ВВФ США
(Публикуется с сокращениями)

Введение

Из-за целого ряда причин в последнее десятилетие во многих развивающихся странах бюджетное финансирование ООПТ реально уменьшилось на 50% и более. Международная донорская помощь, направленная на сохранение биоразнообразия, после рекордного подъема в 1992 г. также продолжает сокращаться. Согласно последним данным, бюджетные ассигнования составляют лишь около 30% от минимального объема средств, необходимых для сохранения ООПТ в этих странах (Alexander, Green, 1999, p. 17). Поэтому многие официально созданные парки из-за недостаточного финансирования остаются “парками на бумаге”. В предлагаемой публикации рассматривается ряд потенциальных возможностей для увеличения финансирования ООПТ.

Можно ли увеличить финансирование ООПТ в развивающихся странах? В конечном итоге существует только три пути финансирования:

1. Ежегодные ассигнования из государственного бюджета.
2. Налоги и сборы, направляемые непосредственно на охрану природы и финансирование ООПТ.
3. Гранты и пожертвования от частных лиц, акционерных обществ, фондов, неправительственных организаций и международных донорских агентств, а также природоохранные трастовые фонды (ПТФ).

Развивающимся странам целесообразно использовать все три источника финансирования, так как маловероятно, что для получения необходимых средств будет достаточно какого-то одного из них.

Считается, что многие развивающиеся страны слишком бедны, чтобы выделять деньги на ООПТ и охрану природы, и вынуждены сосредоточивать усилия на обеспечении насущных нужд населения. Однако прямая зависимость между благосостоянием страны и количеством бюджетных средств, выделяемых на охрану природы, не прослеживается. Некоторые очень бедные страны выделяют достаточное количество средств, тогда как более благополучные — сравнительно немного (Alexander, Green, 1999, p. 7—9).

Существует единственный способ склонить правительство на увеличение бюджетных ассигнований для ООПТ — показать, что эти территории способны обеспечить значительные прямые и косвенные экономические выгоды. Например, в Кении экологический туризм стал вторым по значимости источником внешних доходов.

Экологический туризм может стать важным механизмом экономического роста и создания новых рабочих мест во многих развивающихся странах. Но это возможно только в том случае, если правительство выделит достаточно средств на сохранение живой природы, содержание автодорог и других объектов инфраструктуры, а также эффективно проведет в жизнь законы, запрещающие заготовку леса, охоту, рыболовство и другую хозяйственную деятельность в пределах ООПТ.

К сожалению, в большинстве случаев правительства не хотят брать на себя долгосрочных обязательств, предпочитая получать сиюминутную выгоду от выкачивания природных ресурсов, даже если это обогащает лишь небольшую часть общества.

Многие страны могли бы существенно увеличить объемы средств на финансирование ООПТ следующими путями:

• назначать более высокую входную плату в национальные парки для иностранцев, оставляя ее на прежнем уровне для местного населения;
• повышать входную плату на периоды высокой посещаемости;
• предлагать за дополнительную плату новые интересные маршруты в сопровождении проводников парка;
• требовать от посетителей оплаты лицензий за такие виды активного отдыха как подводное плавание, альпинизм или сплав на плотах. Во многих странах предусмотрены также сборы за привалы и ночевки на открытом воздухе, пешеходные прогулки и фотографирование;
• назначать взносы с природопользователей, например с потребителей воды, на территориях охраняемых водоразделов;
• увеличивать концессионные сборы с частных предпринимателей, действующих внутри ООПТ (владельцев магазинов, ресторанов, туристических компаний, гостиниц).

Проблема заключается в том, что обычно лишь небольшая часть полученной суммы идет непосредственно на поддержку ООПТ и сохранение биоразнообразия. В большинстве случаев доходы уходят в бюджет и перераспределяются там на другие цели. Однако результаты опросов обычно показывают, что посетители ООПТ готовы платить значительно больше, если они знают, что их деньги будут использованы исключительно на охрану природы.

Иностранные туристы готовы платить очень много за посещение ООПТ, имеющих уникальные экосистемы или большое число крупных животных, таких, как гориллы, львы или слоны. Однако туристы могут не захотеть платить большой входной взнос, если территория парка недостаточно уникальна или на ней отсутствует доступная для наблюдения “притягательная” дикая природа. Перед повышением входной платы целесообразно проводить специальные опросы с целью определения максимального платежеспособного спроса со стороны различных категорий посетителей.

Доходы, полученные от входной платы, должны быть направлены на поддержание ООПТ и охрану биоразнообразия. До тех пор, пока эти средства не будут возвращаться на ООПТ, число посетителей будет снижаться. Например, согласно новому закону Эквадора о Галапагосских островах входная плата для иностранцев была повышена до 100 долларов США. Все доходы от этих поступлений идут на покрытие расходов, связанных с обслуживанием парка: 40% — на оплату жалованья и другие прямые расходы; 30% — на строительство очистных сооружений; 10% — на научные исследования; 5% — портовым властям на инспектирование и карантинные мероприятия; 5% — вооруженным силам на организацию патрулирования парка; 5 % — на организацию новых морских резерватов; 5% отчисляется управлению национальными парками и идет на расходы по руководству парковой системой страны в целом.

Другой путь увеличения финансирования — сборы за пользование дорогами на ООПТ или поблизости от них. Например, во Флориде автолюбители платят 3 доллара за право проезда по автостраде “Аллея аллигаторов”, проходящей по северной части национального парка “Эвергледс”. Здесь на дороге часто можно увидеть этих пресмыкающихся. Данный сбор ежегодно приносит около 60 млн. долл. и направляется непосредственно на охрану национального парка.

ООПТ на островах Бонайр и Саба в Карибском море (колонии Нидерландов на Антильских островах) полностью финансируются за счет средств, получаемых от сборов за подводное плавание. А опрос, проведенный на Филиппинах, показал, что ныряльщики готовы платить 50 долларов за такой отдых, если будут уверены, что эти деньги пойдут именно на защиту коралловых рифов, а не уплывут в госбюджет.

Во многих странах мира в счета всех посетителей отеля вписывается небольшая доплата на охрану природы (1—2% от всей суммы). Эта доплата вносится постояльцами в добровольном порядке, о чем в бланке счета имеется специальное указание. Практика показывает, что очень немногие постояльцы отказываются оплачивать этот сбор.

Федеральное правительство США ввело акциз в размере 11% на продажу охотничьего оружия и боеприпасов. Половина этой суммы идет на финансирование Ассоциации восстановления численности диких животных. На продажу рыболовного снаряжения и топлива для катеров этот налог немного ниже — 10%. Средства поступают в трастовый Фонд водных ресурсов США.

В Фонд охраны земли и воды США ежегодно поступает более миллиарда долларов из сборов, получаемых с нефтяных компаний за право разработки месторождений нефти и газа. Средства этого фонда идут на выкуп земли для создания новых и расширения существующих ООПТ.

В Норвегии и на Филиппинах на охрану лесов и ООПТ направляется определенный процент от сборов с лесозаготовительных компаний.

Ряд стран облагает сбором коммерческие рыболовные суда (обычно размер этого сбора зависит от количества выловленной рыбы). В Намибии средства от такого сбора направляются на финансирование научных исследований, связанных с использованием рыбных запасов. Средства, полученные таким же образом, могут направляться на охрану морских ООПТ, являющихся, в частности, местами нереста.

В Лаосе строители ГЭС отчисляют часть прибыли в Фонд защиты водоразделов, откуда они расходуются на охрану лесов на горных склонах водохранилищ. Это может быть оправдано и экономически, так как сохранение лесов на склонах препятствует заилению водохранилищ и продлевает срок эксплуатации плотины в полтора раза.

Доходы от лотереи, проведенной Большим фондом охраны окружающей среды Колорадо, превысили 60 млн. долл. Эти средства были направлены на выкуп земель для организации новых ООПТ и обеспечения их функционирования.

Десять летназад в Калифорнии были размещены облигации на сумму 900 млн. долл. для охраны среды обитания пум и других редких видов. Погашение облигаций осуществлялось за счет средств, полученных от сборов за выдачу индивидуальных автомобильных номеров, а также от увеличения налогов на продажу табака. В 2000 г. выпуск подобных облигаций был предпринят для финансирования ООПТ штата.

В ряде стран практикуется также выпуск почтовых марок и другой продукции, цена которых несколько выше обычной и на которых изображены те или иные виды животных и растений. Это также служит одним из путей получения дополнительных средств на сохранение биоразнообразия в развивающихся странах.

На общинных землях в Зимбабве каждый год выдается ограниченное количество лицензий на отстрел слонов. Эти лицензии выдаются на основе предварительной научной оценки числа животных, которых можно добыть, не нанося ущерба популяции этого вида и среде его обитания. Для иностранных охотников стоимость такой лицензии составляет 20 000 долл. Полученные средства передаются местным общинам на строительство школ, больниц и другие нужды. Эта практика явилась экономическим стимулом для охраны слонов местным населением и привела к значительному снижению браконьерства.

В американском штате Нью-Мексико местные землевладельцы ежегодно получают некоторое количество лицензий на отстрел лосей. При этом они имеют право перепродать эти лицензии охотникам-спортсменам по цене около 1000 долл. за лицензию. Многие землевладельцы при этом считают, что выгоднее увеличивать поголовье лосей на своих участках, чем использовать эти земли для животноводства.

Однако следует отметить, что природоохранные программы, финансируемые подобным образом, могут быть успешны лишь в том случае, если они научно обоснованны, не ставят под угрозу видовое разнообразие, ежегодный отлов и отстрел строго контролируются, а сами охотники и рыболовы готовы платить значительные суммы.

В некоторых странах часть штрафов за нарушения режима ООПТ или все они полностью идут на организацию управления этими территориями. Однако этот опыт, как правило, нуждается в принятии специальных законов. В большинстве же стран эти средства направляются в бюджет и уже не поступают на конкретные цели.

Многие западноевропейские страны (в том числе Польша, Чехия, Венгрия и Болгария) создали национальные фонды окружающей среды, которые финансируются за счет собранных налогов и штрафов за загрязнение природной среды. Например, в Польше на финансирование охраны природы и ООПТ направляется 5% собранных таким образом средств. В США предприятия вместо оплаты штрафов имеют право учреждать трастовые фонды, ориентированные на долгосрочную охрану рек, озер и других экосистем, страдающих от деятельности этих предприятий.

Правительства таких стран как Перу и Эквадор направили часть средств, полученных от приватизации государственных предприятий, на охрану ООПТ и материальное обеспечение нового природоохранного фонда. Этот подход могут использовать и другие страны, проводящие широкомасштабную приватизацию государственной собственности.

Несмотря на огромный потенциал сборы, налоги и штрафы не могут покрыть всех существенных расходов на управление ООПТ. Доходы от сборов, связанных с туризмом, могут внезапно сократиться в результате особенностей внутренней или внешней политики страны либо из-за экономического кризиса. Доходы от сборов и штрафов за использование природных ресурсов тоже могут снизиться при изменении экономических условий или истощении ресурса. Поэтому сборы, налоги и штрафы могут рассматриваться только как дополнение к постоянным ассигнованиям из бюджета и международных донорских фондов.

Существует множество фондов, например фонд МакАртуров, фонд Паккарда, Мотта, Гилмана и др., ежегодно ассигнующих десятки миллионов долларов на помощь ООПТ в развивающихся странах. Международные неправительственные организации вносят сопоставимые средства на поддержку ООПТ и природоохранных проектов в развивающихся странах (это Всемирный фонд дикой природы, Национальный совет по охране природы).

Но главным источником субсидирования охраны природы и ООПТ в развивающихся странах являются международные донорские агентства. Это Всемирный банк (WB) и Глобальный фонд окружающей среды (GEF), Агентство международного развития США (USAID), Агентство технической кооперации Германии (GTZ), Европейский Союз (EU), агентства правительственной помощи Дании и Норвегии (DANIDA и NORAD), Департамент международного развития Великобритании (DFID), а также Программа ОНН по развитию (ПРООН, или UNDP). Каждое из этих агентств имеет свою собственную политику и приоритеты, и они часто меняются. Поэтому целесообразнее запрашивать каждое агентство о его текущей политике и уровнях финансирования, предоставляемого конкретным странам, регионам и программам.

Природоохранные трастовые фонды — это распространенный путь обеспечения долгосрочного финансирования ООПТ в развивающихся странах. ПТФ могут быть созданы для оказания финансовой помощи парку, системе ООПТ или отдельному виду природоохранной деятельности.

Трастовый фонд может быть определен как денежные средства или иное имущество, которые:

• могут использоваться только на определенные цели;
• должны храниться отдельно от других активов;
• должны управляться независимыми советами.

Трастовые фонды могут иметь различную юридическую форму. Существует три основных вида таких фондов:

1. Дарственные фонды — наиболее распространенная форма. Их капитал обычно помещен в правительственные казначейские облигации, акции и иные ценные бумаги для того, чтобы иметь постоянный доход в течение длительного времени. Дарственные фонды расходуют только ежегодный доход от инвестиций, но никогда не трогают первоначальный капитал.

2. Амортизационные фонды тратят не только ежегодный доход от инвестиций, но и часть основного капитала, полностью расходуя его за 10—20 лет. Такие фонды чаще открываются в развивающихся странах со средним уровнем доходов. Международные доноры обычно ожидают, что за 10—20 лет такие страны смогут достичь такого уровня развития, что будут в состоянии финансировать охрану природы самостоятельно.

3. “Оборотные” фонды непрерывно получают новые доходы от взносов, штрафов и налогов, которые стараются израсходовать сравнительно быстро.

ПТФ основываются на правовых документах, которые в разных странах могут называться по-разному: патентом, свидетельством о регистрации акционерного общества и т. п. В этих документах должны быть четко определены цели и задачи фонда. Это необходимо для того, чтобы установить и ограничить группы проектов, под которые могут быть выделены гранты. Если цели и задачи ПТФ слишком общи, все может закончиться распылением грантов среди большого числа не связанных между собой проектов. Патент или разрешение на создание ПТФ должен также содержать точное определение видов деятельности, на которые гранты не выдаются.

Наиболее существенное преимущество создания ПТФ — обеспечение долгосрочного непрерывного финансирования. Но ПТФ не могут заменить собой бюджетного финансирования. Международные донорские агентства постоянно требуют от национальных правительств делать некоторые отчисления в местные фонды, чтобы показать, что правительство страны также содействует достижению задач фонда.

Международные донорские агентства предпочитают выделять крупные гранты (от 500 тыс. долл. и более). Но многие природоохранные задачи более успешно выполняются при выделении большого числа малых грантов (от 5 до 50 тыс. долл.).

ПТФ дают возможность использовать большие средства в течение длительного периода и эффективно расходовать крупные гранты. Кроме того, ПТФ могут быть использованы для оплаты расходов, на которые очень трудно получить донорскую помощь, — на зарплату сотрудников, техническое обслуживание и наладку оборудования, закупку топлива, административные расходы.

Каждый фонд должен соответствовать политическим условиям развивающейся страны, ее законам, человеческим ресурсам, проблемам окружающей среды и условиям для функционирования возможных доноров. Открытие ПТФ может быть длительным процессом, требующим 1—2 лет.

Необходимо подчеркнуть, что успех природоохранной деятельности зависит не от объема потраченных средств, а от того, насколько эффективно это сделано. Повышенный уровень финансирования часто необходимое, но не достаточное условие для решения проблем охраны природы.

Ни один из рассмотренных механизмов не является панацеей, и задачей автора было показать некоторые потенциальные возможности увеличения финансирования ООПТ.

Alexander J., Green M. A. Global Review of Protected Area Budgets and Staffing. — Ed. by WCME, 1999.

Данный перевод с англ. яз. был любезно предоставлен РПО ВВФ.

Полный текст статьи будет опубликован в одном из ближайших выпусков Трудов Департамента природоохранной политики РПО ВВФ.

| содержание | вверх |