CИЛЬНЫЕ И СЛАБЫЕ СТОРОНЫ УПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ СИСТЕМОЙ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРИРОДНЫХ ЗАПОВЕДНИКОВ И НАЦИОНАЛЬНЫХ ПАРКОВ НА СОВРЕМЕННОМ
ЭТАПЕ
Тезисы доклада на заключительном совещании WWF России по оценке эффективности управления ООПТ России, 13 мая 2002 г., г.Москва
I. ОРГАНИЗАЦИЯ СЛУЖБЫ ОХРАНЫ
CИЛЬНЫЕ СТОРОНЫ:
В основном сформирована современная правовая база (в том числе приобретены основные “полицейские” права, без которых эффективная контрольно-инспекционная деятельность немыслима).
Укрепилась тенденция к переходу на более совершенные формы работы по борьбе с браконьерством (формирование на постоянной основе оперативных групп, отказ от “обходной” формы работы в ее классическом понимании).
Появились методические пособия, проведен ряд семинаров на локальном, кустовом и федеральном уровнях по повышению профессиональной квалификации работников служб охраны.
Создана и сохранилась возможность самостоятельно распоряжаться взысканными и исковыми суммами (в том числе использовать их на премирование инспекторского состава).
Начала формироваться практика положительного разрешения судебных и арбитражных споров по вышеуказанным проблемам.
В целом была создана атмосфера повышенного внимания к деятельности службы охраны, в том числе со стороны федерального органа управления:
деятельность службы охраны была основной темой одного из всероссийских совещаний директоров заповедников;
ей уделялось существенное внимание и на остальных совещаниях директоров заповедников;
ежегодно готовился, рассылался и публиковался ежегодный аналитический обзор результатов деятельности службы охраны заповедников и национальных парков, при этом заповедникам и паркам предлагалось обсудить этот вопрос на заседании НТС;
дважды проводился всероссийский конкурс “Рейнджер года”.
СЛАБЫЕ СТОРОНЫ:
Профессионально слабый (в целом) кадровый состав инспекторского корпуса (одна из ключевых причин — низкий уровень оплаты труда, предельно затрудняющий подбор кадров).
Низкий (в целом) уровень профессиональной подготовки.
Низкий уровень технической оснащенности.
Слабые возможности для аренды авиации.
Ощущается отсутствие прав органов дознания.
II. CОХРАНЕНИЕ ПРИРОДНЫХ КОМПЛЕКСОВ И РЕГУЛИРОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ
СИЛЬНЫЕ СТОРОНЫ:
Создана серьезная правовая база.
“Отражено” подавляющее большинство серьезных попыток посягательства на природные комплексы заповедников и национальных парков со стороны властных структур и хозяйствующих субъектов.
Снижены объемы рубок леса в заповедниках (в т. ч. Воронежском, Хоперском, Тебердинском, Кавказском).
Прекращена практика “борьбы с волками” в заповедниках.
Прекращены регуляционные отстрелы копытных в европейских заповедниках.
Апробирована практика создания и функционирования биосферных полигонов.
СЛАБЫЕ СТОРОНЫ:
Значительные объемы рубок в национальных парках.
Неурегулированность использования “чужих” земель в подавляющем большинстве национальных парков.
Наличие правовой коллизии в части оформления лесорубочных билетов в заповедниках.
Отсутствие целенаправленной политики по повышению численности и плотности зверей и птиц в национальных парках, в. т. ч. для демонстрации посетителям.
Крайне недостаточные и неэффективные меры по сохранению редких и исчезающих видов в ряде заповедников.
Слабый уровень учета и мониторинга особо ценных видов в большинстве заповедников и национальных парков.
Отсутствие долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира в большинстве национальных парков, осуществляющих охотпользование.
Отсутствие современной и продуманной стратегии по отношению к естественным лесным пожарам в заповедниках.
Отсутствие критериев оценки состояния и долговременных изменений природных комплексов на территориях заповедников и национальных парков.
III. НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
СИЛЬНЫЕ СТОРОНЫ:
Рост числа аспирантов и соискателей среди научных сотрудников заповедников и национальных парков.
Рост числа ежегодно защищаемых кандидатских и докторских диссертаций.
Возрастание взаимодействия заповедников и национальных парков со сторонними научно-исследовательскими организациями в выполнении научных планов и программ.
Тенденция к увеличению количества публикаций, подготовленных научными сотрудниками заповедников, в том числе в иностранных и общероссийских научных журналах и тематических сборниках.
Тенденция к увеличению издания монографий и тематических сборников.
Активизация участия научных сотрудников заповедников в работе научных конференций и совещаний, в том числе зарубежных.
Внедрение практики адресного целевого финансирования научных исследований в заповедниках и национальных парках из бюджетных и внебюджетных источников.
Внедрение практики выделения целевых средств на научные исследования по результатам тщательно проведенных и объективных конкурсов.
Развитие практики создания баз данных и обработки многолетних рядов наблюдений, работы с ГИС-программами.
Тенденция к повышению качества и уровня выполняемых в заповедниках научных работ.
Тенденция (в целом) к развитию научных исследований в национальных парках.
Приток молодежи в последние годы в штаты научных отделов ряда заповедников, в т.ч. на должности заместителей по научной работе.
Переход за последние 2 года (в т.ч. на основе совместительства) квалифицированных специалистов из Москвы на должности зам. директоров по научной работе ряда заповедников (Гыданский, Рдейский, Путоранский, Печоро-Илычский).
Развитие информационных коммуникаций (80% заповедников и национальных парков — в сети электронной почты), тенденция к увеличению числа интернет-сайтов заповедников и национальных парков.
Увеличение количества студентов, проходящих практику на территориях заповедников и национальных парков, увеличение количества выполняемых курсовых, дипломных и кандидатских работ.
Приобретение научными сотрудниками навыков работы с грантами. Увеличение собственных средств заповедников за счет выполнения научных разработок (рекомендаций, экспертиз, обобщений, анализов, актуальных тем и т.п.).
СЛАБЫЕ СТОРОНЫ:
Отсутствие систематической практики использования результатов научной деятельности для разработки и совершенствования мер по охране природных комплексов самих заповедников и национальных парков и по экологическому просвещению, что, с одной стороны, снижает эффективность выполнения заповедниками своих основных функций, а с другой — приводит к отсутствию заинтересованности в научной деятельности у руководства заповедников и заповедной системы в целом.
Отсутствие централизованной системы планирования научной деятельности, исходящей из объективных приоритетов разных уровней, “стихийность” формирования научных отделов и разработки программ их работы (в том числе и программ мониторинга), осуществляющейся преимущественно “снизу”, в соответствии со сложившимися в заповеднике традициями, составом научного отдела и личными научными интересами его сотрудников.
Несовершенство методической базы, отсутствие стандартов на сбор научных материалов. Нескоординированность данных экологического мониторинга с европейскими стандартами.
Недостаточность нормативной базы, обеспечивающей научно-исследовательскую деятельность, особенно для национальных парков. Нерешенность проблемы “аккредитации” заповедников и национальных парков как научно-исследовательских организаций.
Несоответствие кадрового состава научных отделов объективным приоритетам научно-исследовательской деятельности заповедников (национальных парков), низкий уровень квалификации значительной части научных сотрудников.
Отсутствие системы целенаправленного привлечения квалифицированных научных кадров, в т. ч. молодых специалистов.
Отсутствие или недостаточность координации между заповедниками в области научных исследований и мониторинга, особенно в части методического обеспечения и методов анализа получаемых данных.
Отсутствие централизованной системы хранения информации, четкого порядка ее поступления и хранения в заповедниках.
Несоответствие форм представления и хранения данных современному уровню информационных технологий, что делает ее малодоступной для широкого круга потенциальных потребителей, непригодной для оперативного использования и создает угрозу сохранности данных.
Недостаточно активное (даже при наличии материально-технических возможностей) внедрение в деятельность заповедников современных информационных и телекоммуникационных технологий (ГИС, Интернет).
Пассивность заповедников в области рекламы своей научной продукции и поиска ее потенциальных потребителей в регионах, федеральных структурах и за рубежом.
Отсутствие постоянного работоспособного органа, координирующего и поддерживающего научную деятельность заповедников на федеральном уровне.
Фактическое отсутствие экспертного органа, осуществляющего регулярную экспертизу планов НИР заповедников и выполняемых ими научных проектов.
Крайне недостаточное понимание роли, места и значимости научных исследований со стороны значительного числа директоров заповедников и тем более национальных парков.
Недостаточное количество конференций, семинаров, совещаний и других форм общения заместителей директоров по науке и научных сотрудников заповедников и национальных парков, особенно на федеральном уровне.
Отсутствие в заповедниках и национальных парках системы обмена опытом работы и повышения квалификации, особенно актуальной для молодых сотрудников.
Отсутствие системы повышения престижности научной работы, например, специальных конкурсов для работников научных отделов заповедников и национальных парков.
IV. ЭКОЛОГО-ПРОСВЕТИТЕЛЬСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
СИЛЬНЫЕ СТОРОНЫ:
Сформирована существенная нормативная база (в первую очередь для государственных природных заповедников).
За последние годы эколого-просветительская работа в заповедниках и национальных парках России приобрела целенаправленный и масштабный характер, широкую социальную направленность.
В большинстве заповедников и в значительной части национальных парков созданы специализированные структурные подразделения экологического просвещения.
Начиная с 1995 года, ежегодно заповедники и национальные парки принимают участие в акции “Марш парков”, призванной привлечь внимание граждан и властных структур к проблемам сохранения уникальных природных комплексов и объектов.
Начиная с 1994 года систематически организовывались и проводились методические семинары и курсы повышения квалификации для специалистов заповедников и национальных парков (в том числе с выездом за рубеж), работающих в сфере экологического просвещения, как всероссийского, так и регионального уровня. В организации и проведении этих мероприятий исключительную роль играли неправительственные организации, работавшие в тесном контакте с государственными органами, а также региональные ассоциации заповедников и национальных парков.
Наработана значительная методическая база и система обмена опытом эколого-просветительской работы между специалистами заповедников и национальных парков.
Реализовывалась практика целевого финансирования эколого-просветительской деятельности заповедников и национальных парков за счет бюджетных и внебюджетных источников.
В целом эколого-просветительская деятельность заповедников и национальных парков на современном этапе имеет ярко выраженный социальный заказ и значительный позитивный отклик на местном, региональном, общероссийском и международном уровнях.
СЛАБЫЕ СТОРОНЫ:
Исторически сложившееся в отечественном заповедном деле противопоставление заповедников социуму.
Недостаточная профессиональная квалификация значительной части работников заповедников и национальных парков, осуществляющих эколого-просветительскую работу.
Недостаточное для выполнения поставленных задач количество специалистов по экологическому просвещению в заповедниках и национальных парках.
Весьма недостаточный (в целом) уровень обобщения и использования имеющегося отечественного и зарубежного опыта.
Непонимание многими руководителями заповедников и национальных парков реальной значимости и возможностей эколого-просветительской деятельности.
Недостаточный уровень планирования соответствующей работы.
V. ФИНАНСОВАЯ ПОЛИТИКА
Последние десять лет финансирование системы государственных природных заповедников в целом отличалось значительной нестабильностью и дефицитом бюджетных ассигнований, что вызвано общими проблемами формирования федерального бюджета в условиях экономического кризиса. Но при этом:
СИЛЬНЫЕ СТОРОНЫ:
В стране в целом сложилась система финансирования заповедников и национальных парков за счет иных (помимо федерального бюджета) источников (региональные и местные бюджеты и внебюджетные фонды, средства российских спонсоров, собственные средства, иностранные гранты).
В последние годы шло нарастание федерального бюджетного финансирования.
В сравнении с предыдущим годом в 2001 году удалось заметно увеличить и долю бюджетного финансирования: заповедников — на 18%, национальных парков — на 2%.
Удалось реально привлечь значительные зарубежные ассигнования на непосредственную поддержку заповедников и национальных парков, в том числе и на развитие их материально-технической базы.
Принято законодательство, регулирующее привлечение заповедниками и национальными парками собственных средств.
Финансовое положение заповедников и национальных парков в течение последних 6 лет подвергается анализу и обобщению, их результаты ежегодно публикуются.
СЛАБЫЕ СТОРОНЫ:
Ощутимый дефицит (не менее 30%) операционных затрат, финансируемых за счет федерального бюджета.
Острейший дефицит федеральных инвестиций (в 2002 году адресованы 4 учреждениям из 130).
Неиспользование либо недостаточное использование возможностей федерального бюджетного финансирования из дополнительных источников (природоохранные субсидии, подпрограмма “Байкал”, подпрограмма “Леса России”, средства, выделяемые на охрану лесов от пожаров).
Нежелание и неумение ряда заповедников и национальных парков вести экономическую политику, адаптированную к современным условиям.
Высокая доля “лесорубных” денег в суммарном бюджете национальных парков.
VI. КАДРОВАЯ ПОЛИТИКА (применительно к директорскому корпусу)
СИЛЬНЫЕ СТОРОНЫ:
Профессиональный и деловой уровень директорского корпуса (в первую очередь в государственных природных заповедниках) за последние 10 лет заметно повысился.
С 1992 по 2001 год (за 10 лет) состоялось не менее 20 очевидно успешных назначений новых “сильных” директоров заповедников (сменивших “слабых” предшественников) и не более 7 явных провалов.
Проведен ряд важных семинаров и совещаний для руководителей заповедников и национальных парков.
Внедрялся положительный зарубежный опыт, в том числе и путем непосредственного знакомства директоров заповедников и национальных парков с деятельностью зарубежных ООПТ.
Шло формирование корпоративной культуры.
Внедрялась система премирования директоров с учетом комплексных показателей деятельности заповедников. Введен в практику заповедной системы конкурс “Менеджер года”.
СЛАБЫЕ СТОРОНЫ:
Низкий уровень оплаты труда предельно затрудняет привлечение квалифицированных менеджеров в состав директорского корпуса.
Отсутствует полноценная система повышения профессиональной квалификации руководителей заповедников и национальных парков.
Требуется безотлагательная замена не менее 19 директоров заповедников и национальных парков.
“Зависли” назначения 6 директоров заповедников и национальных парков.
Отсутствует существенная возможность “ротации” кадров.
VII. ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ
СИЛЬНЫЕ СТОРОНЫ:
Значительный накопленный опыт (положительный и отрицательный) управления подведомственными государственными природными заповедниками и национальными парками, в том числе за последние 10 лет.
Сосредоточение государственного управления заповедниками и национальными парками в едином федеральном органе исполнительной власти.
Переход к “прямому” управлению национальными парками.
Разработка и принятие программных документов (“Основные направления развития и организации деятельности государственных природных заповедников и национальных парков на период до 2010 года”, проект “Стратегии управления национальными парками России”).
Систематическое издание сборников руководящих документов по заповедному делу (3 выпуска).
Поддержка и развитие деятельности региональных ассоциаций заповедников и национальных парков за последние 7 лет.
Поддержка и развитие идей разработки комплексных “менеджмент-планов” для заповедников и национальных парков, утверждение их на федеральном уровне для 6 национальных парков и 4 заповедников.
СЛАБЫЕ СТОРОНЫ:
Острейшая нехватка квалифицированных специалистов в данной области.
Низкая привлекательность государственной службы в силу проблем материального и морального характера и, как следствие, проблема с подбором кадров.
Череда реорганизаций соответствующих органов исполнительной власти. Вследствие этого — потеря накопленного опыта работы и квалифицированных, профессиональных кадров.
Отсутствие вспомогательного координационно-методического подразделения.
Низкий уровень использования современных телекоммуникаций.
Отсутствие системы федерального управления заповедниками и национальными парками на “кустовом” уровне.
Отсутствие специального методического пособия по разработке “менеджмент-планов” и практики их широкого внедрения.
Отсутствие ведомственного “заповедного” печатного органа (периодического издания) и других информационных и пропагандистских возможностей (Интернет-сайта и т.п.).
Недостаточность сил и средств для осуществления систематических комплексных проверок основной деятельности с выездом непосредственно в заповедники и национальные парки.
В. Б. Степаницкий, Российское представительство WWF
Н. И. Троицкая, некоммерческое партнерство “Партнерство для заповедников”
| 
