ОБРАЩЕНИЕ
В конце 2024 г. в Москве были приняты следующие нормативные правовые акты:
закон г. Москвы от 13.11.2024 № 27 «Об охране и использовании зелёного фонда в городе
Москве» (далее – Закон о зелёном фонде) и постановление Правительства Москвы от
27.12.2024 № 3160-ПП «О преобразовании особо охраняемых природных территорий ре-
гионального значения города Москвы в особо охраняемые зеленые территории города
Москвы» (далее – Постановление о преобразовании ООПТ в ООЗТ).
Закон о зелёном фонде отменил закон г. Москвы от 26.09.2001 № 48 «Об особо
охраняемых природных территориях в г. Москве» (далее – Закон об ООПТ Москвы) и за-
крепил возможность преобразования особо охраняемых природных территорий (ООПТ)
регионального значения г. Москвы в особо охраняемые зеленые территории (ООЗТ)
г. Москвы (п. 4 ст. 21 Закона о зелёном фонде).
При этом режим ООЗТ, согласно принятому закону, значительно менее строгий,
чем режим ООПТ – в частности, в ООЗТ, в отличие от ООПТ, разрешаются:
- эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также
гидротехнических сооружений;
- строительство, реконструкция и эксплуатация линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), трубопроводов, автомобильных дорог,
железнодорожных линий и других линейных объектов, а также зданий, строений, сооружений, являющихся неотъемлемой технологической частью указанных объектов, при
условии сохранения пешеходной связности между участками особо охраняемой зеленой
территории (строительство, реконструкция и эксплуатация перечисленных объектов разрешается независимо от того, необходимы ли эти объекты для обеспечения охраны, содержания и использования ООЗТ);
- строительство, реконструкция и эксплуатация парковок для посетителей ООЗТ и подъездных дорог к парковкам.
Сняты запреты (содержавшиеся в отменённом Законе об ООПТ Москвы) на осуществление на соответствующих охраняемых территориях таких видов деятельности как
проведение рубок в выводково-гнездовой период с 1 апреля по 31 июля, применение противогололёдных реагентов, искажение исторически сложившегося охраняемого ландшаф-
та, заготовку и сбор всех видов растений и их частей, сжигание сухих листьев и травы,
в том числе весенние палы.
В дальнейшем в соответствии с Постановлением о преобразовании ООПТ в ООЗТ,
принятом на основании Закона о зелёном фонде, 146 ООПТ регионального значения
г. Москвы были преобразованы в ООЗТ. Особо ценные природные территории перестали
существовать как ООПТ, были лишены соответствующего строгого природоохранного
статуса. Таким образом осуществлено упразднение ООПТ г. Москвы, которые являются,согласно Федеральному закону «Об особо охраняемых природных территориях», объектами общенационального достояния.
Ликвидация ООПТ г. Москвы (в данном случае – под видом так называемого «преобразования») является незаконной, противоречит федеральному и региональному законодательству: Федеральному закону «Об особо охраняемых природных территориях»,
Федеральному закону «Об охране окружающей среды», Земельному кодексу РФ, Градостроительному кодексу РФ, Уставу города Москвы, Градостроительному кодексу
г. Москвы, закону города Москвы «О Генеральном плане города Москвы», нарушает права жителей Москвы на благоприятную окружающую среду.
Федеральное законодательство, в частности, Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях», не предусматривает возможности упразднения и/или
ликвидации ООПТ, утраты статуса такой территорией, уменьшения площади ООПТ.
Не предусмотрена федеральным законодательством и возможность преобразования ООПТ
в какие-либо иные категории особо охраняемых территорий.
Все вопросы создания, содержания, функционирования и охраны ООПТ регулирует Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» (далее – ФЗ об
ООПТ). В соответствии с п. 6 ст. 2 ФЗ об ООПТ, органы государственной власти субъек-
тов Российской Федерации согласовывают решения о создании ООПТ регионального значения, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом
исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
Таким образом, исходя из системного толкования федеральных законов и Конституции Российской Федерации, следует, что у органов государственной власти субъекта
Российской Федерации, в том числе города Москвы, есть полномочия только в части создания ООПТ регионального значения и изменения режима их особой охраны. Упраздне-
ние/ликвидация и преобразование ООПТ федеральным законодательством не предусмотрены. Отсутствие в ФЗ об ООПТ прямого запрета на упразднение/ликвидацию ООПТ и на
преобразование ООПТ не означает, что соответствующие решения можно принимать на региональном уровне.
Один из основных принципов земельного законодательства (пп. 6 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ) устанавливает приоритет сохранения земель ООПТ и запрет изменения
их целевого назначения. Более того, согласно п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ, земли
ООПТ «используются в соответствии с установленным для них целевым назначением».
Ч. 3 ст. 95 Земельного кодекса РФ применительно к землям ООПТ устанавливает: «В пределах земель особо охраняемых природных территорий изменение целевого назначения земельных участков или прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их
целевому назначению, не допускается» (это требование распространяется, согласно п. 10
ст. 85 Земельного кодекса РФ, и на земельные участки, включенные в состав зон особо
охраняемых территорий в пределах границ населённых пунктов). Данные нормы Земельного кодекса РФ также нарушены.
Два основных принципа законодательства о градостроительной деятельности (п. 9 и
п. 10 ст. 2 Градостроительного кодекса РФ) определяют, что при осуществлении градостроительной деятельности должны соблюдаться требования охраны окружающей среды,
а также требования сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий. Указанные нормы Градостроительного кодекса РФ нарушены.
В ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» среди принципов
охраны окружающей среды закреплены в том числе следующие: «приоритет сохранения
естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов;
сохранение биологического разнообразия; запрещение реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уни-
чтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды». Данные принципы нарушены нововведениями московского законодательства.
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» относит все ООПТ федерального, регионального и местного значения, а значит и ООПТ Москвы, к природно-заповедному фонду (п. 3 ст. 58) и прямо запрещает «изъятие земель природно-заповедного фонда» (п. 4 ст. 58).
Согласно п. 2 ст. 59 Федерального закона «Об охране окружающей среды» запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на
окружающую среду и ведущая к деградации и (или) уничтожению природных объектов,
имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящихся под особой охраной
(но именно такая деятельность разрешена на ООЗТ, согласно принятому Закону о зелёном
фонде).
На природных территориях г. Москвы, обладавших статусом ООПТ, обитают растения и животные, занесенные в красные книги. При реализации на этих территориях про-
ектов, предусмотренных режимом ООЗТ (например, при строительстве линейных объектов, зданий, сооружений), будет создана угроза краснокнижным видам, обитающим на со-
ответствующей территории. При этом Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (п. 1 ст. 60) и Федеральный закон «О животном мире» (ч. 5 ст. 24) запрещают осу-
ществление действий, которые могут привести к гибели, сокращению численности или
нарушению и ухудшению среды обитания объектов растительного и животного мира и
других организмов, занесенных в красные книги.
Закон о зелёном фонде и Постановление о преобразовании ООПТ в ООЗТ противоречат нескольким московским законам.
Устав города Москвы, согласно ч. 2 и ч. 3 ст. 10 соответственно «имеет прямое
действие» и «высшую юридическую силу по отношению к другим законам города Моск-
вы, правовым актам органов государственной власти города Москвы и органов местного
самоуправления, их должностных лиц». В ч. 2. ст. 21 Устава г. Москвы указано, что земли
особо охраняемых природных территорий – объекты собственности города Москвы –
не подлежат отчуждению. Ст. 25 Устава г. Москвы предусматривает, что «Землепользование в городе Москве осуществляется исходя из приоритета охраны жизни и здоровья че-
ловека, …обеспечения благоприятных экологических условий для его жизнедеятельности…» (ч. 1), а также что «Использование земель в городе Москве является целевым» (ч. 2).
Указанные положения также нарушены.
Нарушены нормы и специальной главы 10 Градостроительного кодекса г. Москвы
«Особенности градостроительной деятельности на особо охраняемых природных территориях, природных и озеленённых территориях в городе Москве».
В частности, ст. 54 Градостроительного кодекса г. Москвы предусматривает, что:
– «В целях устойчивого развития города Москвы, защиты права человека на благоприятную среду жизнедеятельности, создания условий для сохранения и развития особо
охраняемых природных территорий, природных и озелененных территорий Генеральным
планом города Москвы, схемой развития и размещения особо охраняемых природных
территорий в городе Москве, территориальными схемами и отраслевыми схемами, документацией по планировке территории устанавливаются показатели баланса площадей
особо охраняемых природных территорий, природных и озелененных территорий, с одной
стороны, и площадей иных видов территорий, с другой стороны» (ч. 1);
– «Изменение границ особо охраняемых природных территорий, границ природных
и озелененных территорий допускается только при условиях соблюдения установленных
показателей баланса указанных территорий и иных видов территорий или увеличения доли особо охраняемых природных территорий, природных и озелененных территорий в ба-
лансе территорий…» (ч. 2).
Генеральный план г. Москвы закрепляет комплекс норм в части обеспечения конституционных прав москвичей на благоприятную окружающую среду, что без сохранения
региональных ООПТ невозможно.
Так, в п. 1.3. Генплана г. Москвы определено, что «Развитие территории города
Москвы в соответствии с Генеральным планом города Москвы направлено на обеспечение
учета общественных интересов и обеспечение социальных гарантий жителям города
Москвы в части экологической, санитарно-эпидемиологической и технической безопасно-
сти городской среды, сохранности объектов природного и культурного наследия…, в том
числе в части:
1) экологической и санитарно-эпидемиологической безопасности городской среды,
улучшения состояния окружающей среды, …путем:
а) …обеспечения рационального природопользования с учетом интересов настоя-
щего и будущих поколений, восстановления нарушенных территорий, экосистем и при-
родных комплексов на территории города Москвы; …
в) соблюдения режима охраны и использования природных объектов, в первую
очередь лесопарков и долинных комплексов рек; …
и) сохранения и развития природно-экологического каркаса территории города
Москвы с …восстановлением нарушенных природных территорий, …а также с включени-
ем в природно-экологический каркас города Москвы особо охраняемых природных терри-
торий…
2) сохранения объектов культурного и природного наследия, поддержания куль-
турного и природного своеобразия городской среды путем:
…б) взаимосвязанного развития природных и озелененных ландшафтов, включая:
сохранение и поддержание наиболее ценных лесных и болотных комплексов, родников и
других природных ландшафтов; восстановление и реабилитацию нарушенных участков
природных и озелененных территорий; развитие сложившихся природно-рекреационных
зон; достижение и поддержание устойчивого состояния особо охраняемых природных
территорий…».
Необходимо также отметить, что целый ряд документов стратегического планиро-
вания Российской Федерации определяет создание, развитие, обеспечение устойчивого
функционирования ООПТ как одно из основных направлений государственной политики
в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. В частности, Основы государственной политики РФ в области экологического развития на период до 2030 года (утверждены Президентом РФ 30 апреля 2012 г.) рассматривают в числе
ключевых механизмов решения задачи сохранения природной среды «укрепление охраны
и развитие системы особо охраняемых природных территорий федерального, регионального и местного значения в строгом соответствии с их целевым предназначением»
(пп. а) п. 16).
Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2024 г. № 309 «О национальных
целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до
2036 года» относит к числу задач, выполнение которых характеризует достижение национальной цели «Экологическое благополучие», устойчивое развитие ООПТ (пп. д) п. 5).
Таким образом, нормы Закона г. Москвы от 13.11.2024 № 27 «Об охране и использовании зеленого фонда в городе Москве» и постановления Правительства Москвы от
27.12.2024 № 3160-ПП «О преобразовании особо охраняемых природных территорий регионального значения города Москвы в особо охраняемые зеленые территории города
Москвы» грубо противоречат нормам нескольких федеральных законов, а также Уставу
г. Москвы и нескольким другим законам г. Москвы, нарушают права жителей г. Москвы
на благоприятную окружающую среду и создают угрозу нарушения вышеназванных прав
в будущем.
Реализация принятых Закона о зелёном фонде и Постановления о преобразовании
ООПТ в ООЗТ неизбежно приведёт к принципиально значимому ухудшению состояния
окружающей среды в Москве.
Ни Закон о зелёном фонде, ни Постановление о преобразовании ООПТ в ООЗТ
не содержат норм, закрепляющих причины, основания и условия для преобразования
ООПТ в ООЗТ, а также какой-либо процедуры или порядка вышеназванного преобразования, т. е. позволяют произвольное и неограниченное преобразование ООПТ в ООЗТ. За-
кон о зелёном фонде лишь устанавливает в пп. 17 ст. 4, что определение порядка преобра-
зования ООПТ относится «к полномочиям Правительства Москвы и иных исполнительных органов города Москвы в области охраны и использования зелёного фонда» и в п. 4
ст. 21, что решение о преобразовании ООПТ в ООЗТ принимает Правительство Москвы.
До настоящего времени порядок преобразования ООПТ (в том числе преобразования
в ООЗТ) не определён. Таким образом, Постановление о преобразовании ООПТ в ООЗТ
принято до утверждения нормативного правового акта, определяющего порядок преобразования ООПТ.
Кроме того, нарушен порядок принятия Закона о зелёном фонде и Постановления
о преобразовании ООПТ в ООЗТ: проекты этих нормативных правовых актов не были со-
гласованы с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации –
уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окру-
жающей среды.
При этом решения об изменении режима особой охраны ООПТ подлежат, в соответствии с пп. а) ч. 6 ст. 2 ФЗ об ООПТ, согласованию с Минприроды России. Упраздне-
ние ООПТ г. Москвы неминуемо приводит к изменению границ ООПТ регионального
значения и, следовательно, к изменению режима их особой охраны, фактически утрате
такой территорией режима особой охраны, предусмотренного действующим законодательством для ООПТ. В связи с этим принятие таких решений требует соблюдения поло-
жений ч. 6 ст. 2 ФЗ об ООПТ, в частности, согласования проекта таких решений с Мин-
природы России. Изложенные тезисы подтверждаются и судебной практикой - например,
решение Нижегородского областного суда от 24 апреля 2024 г. по делу № 3а-699/2024 и
апелляционное определение Четвёртого апелляционного суда общей юрисдикции от
30 июля 2024 г. по делу № 66а-1132/2024. В частности, суд в своём решении указал, что
оснований полагать, что решение вопросов об упразднении ООПТ возможно в более
упрощенном порядке, нежели вопросы создания таких объектов и изменение режима их
использования, законодательство об охране окружающей среды не предоставляет.
В интересах защиты конституционных прав на благоприятную окружающую среду
жителей г. Москвы, а также в целях спасения московских региональных ООПТ как одного
из важнейших факторов экологического благополучия в московском мегаполисе просим
в срочном порядке принести протест на Закон г. Москвы от 13.11.2024 № 27 «Об охране и
использовании зеленого фонда в городе Москве» и постановление Правительства Москвы
от 27.12.2024 № 3160-ПП «О преобразовании особо охраняемых природных территорий
регионального значения города Москвы в особо охраняемые зеленые территории города
Москвы» или оспорить вышеназванные нормативные правовые акты в суде (либо пору-
чить совершить данные действия прокуратуре г. Москвы).
Генеральный директор
А.В. Зименко
