ПРАВО - ПРИРОДЕ: РОССИЙСКОЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

Электронный бюллетень Центра охраны дикой природы

1999 №3

• Комментарии к Федеральному закону
• Проект Федерального закона РФ "О почвах" (содержание)
• Проект Федерального закона РФ "О почвах" (закон) скачать | MSWord | Text |

В третьем номере электронного бюллетеня публикуются комментарии к новой редакции законопроекта "О почвах", рассмотренного Советом ГД РФ 01.06.1999 г. Законопроект внесен на рассмотрение Государственной Думы депутатами Т.В. Злотниковой, Г.И. Галазием, В.Н. Грешневиковым, В.М. Костюткиным, В.В. Тетельминым, В.С. Вернигорой, В.С. Шевелухой.

Просим присылать ваши комментарии, размышления, проекты возможных поправок и дополнений на адрес редакции: lawbull@biodiversity.ru.

Редакция

Комментарии к Федеральному закону "О ПОЧВАХ"

Настоящий Закон призван регулировать правоотношения по охране и рациональному использованию почв. Он состоит из 10 глав и 69 статей.

В законопроекте учтены действующие положения Конституции РФ, законов РФ в области охраны ОПС, земельного законодательства, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Сделана попытка законодательно решить следующие насущные проблемы: определение порядка использования снятого плодородного слоя почвы; определение прав, обязанностей и ответственности физических и юридических лиц в области охраны почв, а также установление гарантий их соблюдения; определение прав, обязанностей и ответственности лиц, занимающихся охраной почв.

Разработчиками законопроекта выделены основные принципы охраны почв: приоритет интересов охраны почв над экономическими интересами; полное возмещение вреда, причиненного почвам, включая компенсацию за безвозвратную потерю почв и их плодородия; неотвратимость ответственности за нарушения законодательства о почвах; гласность в решении задач охраны почв.

Так же, как и изложенный в предыдущем номере нашего бюллетеня законопроект об охране ОПС, данный проект закона "О почвах" использует новейшую юридическую технику. Так, в Главе I "Общие положения" приведен основной понятийный аппарат. Например, даны определения понятий "почвы" и "почвенные ресурсы", "плодородие почвы", "охрана почв", и т. п. для того, чтобы в дальнейшем избегать разночтений и не стыкующихся толкований положений закона.

В статье 4 определены основные направления национальной политики в этой области. В частности, на федеральном и региональном уровнях предусмотрена разработка целевых программ по сохранению почв.

Большой интерес представляет Глава II "Право граждан на благоприятное состояние почв", в которой закреплено право граждан на обеспечение благоприятного состояния почв, в том числе и в случаях их безвозвратной потери. Помимо деклараций в законопроект заложен механизм реализации, гарантирующий соблюдение этих прав.

Так, в статье 6 разработан правовой институт защиты прав граждан и общественных объединений в области охраны почв. К таким правам относятся: право пропагандировать свои программы по охране почв; право ставить вопросы о проведении государственной экологической экспертизы в области охраны почв; право требовать в судебном порядке отмены нарушающих законодательство о почвах и противоречащих заключению государственной экологической экспертизы решений о размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации объектов, а также об ограничении, приостановлении, прекращении и перепрофилировании деятельности таких объектов; право требовать от соответствующих органов исполнительной власти предоставления достоверной информации о состоянии почв и принимаемых мерах по их охране; право организовывать митинги, пикеты и демонстрации, вносить предложения в органы исполнительной власти о проведении референдумов по вопросам охраны почв; право ставить вопросы о привлечении к ответственности виновных физических и юридических лиц, предъявлять иски в суд и арбитражный суд о возмещении вреда, причиненного здоровью граждан и почвам на принадлежащих им земельных участках в результате правонарушений в области охраны почв. В законопроекте предусмотрены и государственные гарантии прав общественных объединений и граждан в области охраны почв, учтены нормы действующего законодательства, обеспечивающего реализацию этих прав.

В Главе III закреплена компетенция органов государственной власти различных уровней и органов местного самоуправления. Сделана попытка как можно более четко распределить полномочия между Российской Федерацией и ее субъектами.

В Главе IV рассмотрены вопросы государственного регулирования в области охраны и рационального использования почв, а также сохранения их плодородия.

К сожалению, в этой главе нет конкретных указаний об обязанности госорганов своевременно привлекать заинтересованную общественность к принятию экологически значимых решений на самых ранних стадиях, ничего не сказано и о необходимости разработки этой процедуры.

Похвально включение в законопроект положения о государственной поддержке общественных объединений по охране почв, хотя, на наш взгляд, здесь оно, скорее, декларативно.

В статье 14 предусмотрен механизм финансирования мероприятий по охране, рациональному использованию и сохранению плодородия почв. Помимо средств соответствующих государственных экологических и других фондов, а также хозяйствующих субъектов, источником финансирования этих мероприятий могут стать штрафы за нарушения правил использования почв. В соответствующих бюджетах предусмотрено создание целевых бюджетных фондов для тех же целей за счет средств от платежей за землю, включая земельный налог и арендную плату за землю.

Наконец-то, вводится учет качества почв на основании их кадастровой оценки, что должно повысить эффективность их охраны. В частности, степень деградации и загрязнения почв вредными и радиоактивными веществами, а также особые режимы использования почв должны учитываться при разработке мероприятий по экономическому стимулированию их охраны и рационального использования. Закреплено конкретное требование, в соответствии с которым в градостроительной и землеустроительной документации по предоставлению земельных участков в собственность предусматриваются требования по охране, рациональному использованию и сохранению плодородия почв.

На повышение эффективности целевого использования средств направлены и требования статья 19. В статье 20 предусмотрена система мер государственного стимулирования мероприятий по охране и рациональному использованию и сохранению плодородия почв: так, на основании решений органов исполнительной власти может применяться дифференцированная компенсация затрат на указанные мероприятия.

Вопросы лицензирования рассмотрены в статье 21: ведение лицензионной деятельности, связанной с работами по охране почв, осуществляется специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции. Необходимость данной статьи, с нашей точки зрения, неоднозначна. С одной стороны, она может оградить данную сферу деятельности от недобросовестных исполнителей работ, что актуально и разумно, поскольку на данные работы предусмотрено тратить средства из специального внебюджетного фонда. С другой стороны, повседневная практика свидетельствует, что механизм лицензирования нередко используется для устранения от решения того или иного вопроса неудобных для чиновничества лиц и организаций, он является питательной средой для коррупции и кумовства.

В статье 25 предусмотрены обязанности собственников и арендаторов земельных участков по сохранению плодородия почв, а также ответственность за невыполнение этого требования. В частности, систематические нарушения установленных режимов использования почв являются основанием для принятия решения о прекращении прав собственности на землю и аренду земельных участков.

Однако, в этой области еще много законодательно нерешенных моментов. Так, в Главе 17 в ряде статей Гражданского кодекса РФ 1995 г. предусмотрено право органов государственной власти или местного самоуправления принимать решения об изъятии земельных участков в случаях их использования не по целевому назначению либо с нарушениями законодательства (в том числе и земельного) (см. ст. 235 ГК РФ - "Основания прекращения права собственности", а также ст. 284 и 285 ГК РФ). Процедура изъятия земельного участка ввиду его ненадлежащего использования предусмотрена ст. 286 ГК РФ.

Однако ст. 125 Земельного кодекса (ЗК) РФ, где был предусмотрен административный порядок изъятия земельных участков, была отменена Указом Президента РФ от 24.12.93 г., а Глава 17 ГК РФ будет введена в действие только после ввода в действие ЗК РФ. Новый же Земельный кодекс до сих пор не принят, следовательно, в настоящее время на федеральном уровне закреплен только судебный порядок такого изъятия. Тем не менее, во многих субъектах РФ вопросы прекращения права собственности либо аренды земельных участков из-за их нецелевого использования, либо использования с нарушением законодательства закреплены в виде специальных законов либо подзаконных актов.

Таким образом, комплексный анализ соответствующих статей действующего гражданского, земельного и административного законодательства показывает, что законопроект о почвах до принятия нового Земельного кодекса РФ не решает этот сложный вопрос.

Особый интерес для природоохранного сообщества представляют статьи 26 и 27, регулирующие вопросы охраны и использования почв на особо охраняемых природных территориях. В частности, в статье 27 предусмотрено создание государственных почвенных заповедников.

В условиях хищнического использования природных ресурсов России очень важен законодательный запрет на экспорт плодородной почвенной массы, установленный в статье 28 законопроекта. Запрещается вывоз плодородной почвенной массы, сапропеля, торфа за границу как в качестве товара, так и в качестве безвозмездной помощи иной стране.

С нашей точки зрения требования данной статьи довольно спорны. Почему мы запрещаем экспорт торфа, практикуя экспорт угля? Почему мы лишаем возможности продать за мировую цену снятый плодородный слой почвы? Есть ли внутри страны платежеспособный спрос на эти ресурсы? Если внутрироссийский спрос на торф неплатежеспособен, что делать с населением поселков торфопредприятий? Список подобных вопросов может быть продолжен. Во всяком случае, социально-экономическая проработка этой статьи вызывает очень большие сомнения.

Выдача лицензий на импорт и экспорт проб почв предусмотрена в статье 29. Здесь мы можем только повторить комментарий к статье 21. Во всяком случае, для международных контактов излишне принципиальных научных, научно-исследовательских и научно-практических организаций здесь может таиться скрытая угроза.

В Главе V предусмотрены обязанности физических и юридических лиц по охране почв при различных видах хозяйственной деятельности, что создает дополнительные гарантии осуществления положений будущего закона. Так, в статье 30 установлено, что физические и юридические лица обязаны соблюдать требования законодательства о почвах, установленные нормативы качества почв и неблагоприятных воздействий на них, принимать меры по предотвращению и устранению вредных воздействий на почвы и ликвидации их последствий и т. д.

В статье 31 указаны меры по защите почв при их нарушении, обязательные для применения. При этом должны быть выполнены мероприятия, направленные на предотвращение безвозвратной потери почв.

Передача плодородной почвенной массы для вывоза за пределы территории субъекта РФ осуществляется за плату или бесплатно и регулируется региональным законодательством. Контроль за ее использованием для целей улучшения земельных угодий осуществляется специально уполномоченными органами.

Важным нововведением - в особенности для жителей городов и крупных населенных пунктов является статья 32 "Охрана почв при градостроительной деятельности и строительстве". В этой статье провозглашен следующий важный, с нашей точки зрения, принцип: на территориях поселений и межселенных территориях использование и охрана почв должны быть ориентированы, прежде всего, на максимальное сохранение почвенного покрова при строительстве и иной градостроительной деятельности. Очень важно ограничение запросов инвесторов законными требованиями по максимальному сохранению почвенного покрова уже на стадии землеотвода, то есть на самой ранней стадии принятия решения.

В статье 33 предусмотрена охрана почв в сельском и лесном хозяйстве. Впервые с позиций охраны почв четко сформулированы требования к сельскохозяйственным и лесохозяйственным работам: таким, как лесозаготовка, отвод земель сельскохозяйственного и лесохозяйственного назначения для различных нужд, конструирование и производство мобильной сельскохозяйственной и лесохозяйственной техники.

Эти нормы уточняют и несколько дополняют ст. 101 ЗК РФ "Содержание охраны земель".

Охрана почв должна осуществляться при производстве, импорте, маркировке, транспортировке, применении и хранении как традиционных, так и новых удобрений, пестицидов и других агрохимикатов. В частности, должны указываться данные о возможных негативных последствиях для почв при комбинированном применении перечисленных агрохимикатов. Установлен также запрет на применение пестицидов, пришедших в непригодное состояние. Запрещаются сброс вод на почвы и водозабор из источников, если это может привести или приводит к деградации почв, их загрязнению, а также к нарушению земель.

Статья 34 предусматривает необходимость проведения противопаводковых, водоохранных и берегоохранных мероприятий, а также государственной экологической экспертизы предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию водохозяйственных объектов в целях охраны почв. Так, при проектировании новых технических средств и технологий, которые могут оказывать вредные воздействия на почвы, или применении уже существующих производится оценка их воздействий на состав и свойства почв. Кроме того, должно быть обеспечено соблюдение требований по охране почв путем проведения государственной экологической экспертизы.

В Главе VI "Охрана почв от загрязнения вредными веществами" помимо общих положений разработана система правовых мер регулирования. Главный принцип, заложенный в основу этой системы, гласит, что хозяйственная и иная деятельность, приводящая к тяжелому загрязнению почв, подлежит запрещению. Это коррелирует с положениями ст. 1064 и 1065 ГК РФ, а также ст. 91 Закона РФ "Об охране окружающей природной среды".

Наличие такой специальной статьи важно, поскольку, как мы уже отметили ранее, ст.125 ЗК РФ, предусматривавшая административную ответственность за различные нарушения в области землепользования, была отменена. В ст. 50 и 51 КоАП РСФСР за указанные нарушения установлена административная ответственность только в виде штрафов.

Отрадно, что в соответствии с современными тенденциями развития так называемой "экологической демократии" законодатель предусматривает, что информация по загрязнению почв и мерах по предотвращению их вредного воздействия на здоровье населения и окружающую природную среду обязательно доводится до сведения общественности через средства массовой информации.

В статье 38 предусмотрены меры по охране почв от загрязнения вредными веществами через атмосферу.

В статье 39 установлено, что сброс загрязняющих веществ на почвы не допускается. При выявлении сбросов загрязняющих веществ на почвы принимаются меры по их прекращению, привлечению виновных к ответственности и выполнению в установленном порядке мероприятий по консервации и реабилитации загрязненных почв, установлению режимов их использования. И, хотя в КоАП РСФСР такого специального состава административного проступка нет, возможно привлечение нарушителей к административной ответственности по формулировке "загрязнение земель" (ст. 50-52 КоАП РФ). По-видимому, для того, чтобы учесть все возможные особенности таких "почвенных" правонарушений, при доработке проекта закона "О внесении изменений и дополнений в КоАП РСФСР" законодателю необходимо будет продумать этот вопрос разграничения понятий "загрязнение почв" и "загрязнение земель".

Нарастающие процессы захламления земель вокруг населенных пунктов и промышленных объектов породил необходимость закрепить в статье 40 этого специального закона принципов охраны почв от захламления и загрязнения. Законодатель еще раз подчеркивает, что запрещается захламление почв несанкционированными свалками и загрязнение почв вредными веществами и отходами. Использование отходов и продуктов их переработки, обезвреживания и утилизации для последующего внесения в почвы в качестве удобрений допускается только при наличии соответствующих совместных разрешений компетентных органов исполнительной власти. В законопроекте подчеркивается, что право собственности на землю и ее аренду не распространяется на право размещения и захоронения на ней отходов. Об этом нелишне еще раз напомнить многим и многим землепользователям!! Запрещается также импорт осадков сточных вод.

Как и в случае статьи 39, с нашей точки зрения, следовало бы точно определить, чем "захламление почв" отличается от "захламления земель".

При значительном количестве техногенных аварий и катастроф весьма актуальна статья 42, вводящая правила устранения последствий загрязнения почв при авариях и катастрофах. Ответственность за безопасность сооружаемых и эксплуатируемых трубопроводов для почв возлагается на физических и юридических лиц, в ведении находятся которых эти сооружения.

В Главе VII говорится об исследовании, измерении, учете и оценке состояния почв. Установлен принцип единства таких исследований, что крайне важно для правоприменительной практики. Вероятно, было бы неплохо отразить в этой статье, стандартами какого уровня (международный, ГОСТ, ОСТ, ТУ) должна быть обеспечена реализация указанного принципа. Предусмотрено также и лицензирование этих видов деятельности. По поводу последней посылки мы вновь направляем вас к нашему комментарию к статьям 21 и 29. С другой стороны, если лицензирование этой деятельности будет поручено органам стандартизации, вероятно вредных последствий удастся избежать.

В статье 47 узаконен государственный мониторинг почв, который является главной составной частью государственного мониторинга земель. Обращаем внимание на то, что согласно законопроекту информация, полученная при ведении государственного мониторинга почв, представляется систематически и бесплатно в специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти для разработки предложений и принятия мер по охране почв. Порядок представления указанной информации устанавливается органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Создаются государственные банки проб и стандартных образцов почв и характеристик их состава и свойств, а также Государственный информационный почвенный центр. Предусмотрено предоставление такой информации физическим и юридическим лицам. Нам представляется важным, чтобы в тексте законопроекта был прямо прописан порядок предоставления такой информации госбюджетным организациям (вузам, НИИ, музеям и т. п.), а также общественным некоммерческим организациям и объединениям. Законопроектом вводится такой специфический институт, как бонитировка почв.

В статье 50 указывается, что система Государственного земельного кадастра: является составной частью Государственного земельного кадастра и ведется специально уполномоченным органом исполнительной власти. Вопрос о необходимости создания подобного спецуполномоченного органа в условиях дефицитности подавляющего большинства бюджетов всех уровней нам кажется спорным: может быть эту функцию лучше закрепить за каким-либо из уже существующих органов (Госкомэкологией, Росгидрометом и т. п.)?

Далее в законопроекте рассматриваются правила, регулирующие нормативы оценки состояния почв и государственного учета объектов, оказывающих вредные воздействия на почвы, а также нормативы предельно допустимых вредных воздействий на почвы, предельно допустимых вредных воздействий почв на человека и ряд других. Установление нормативов предельно допустимых вредных воздействий на почвы является обязательным в отношении всех видов и объектов хозяйственной и иной деятельности.

Статья 55 посвящена государственной сертификации почв, которая осуществляется специально уполномоченными органами исполнительной власти. Здесь мы можем повторить наш комментарий к статье 50.

В Главе VIII рассматриваются вопросы контроля за использованием и охраной почв. Статья 60 закрепляет положения о производственном контроле за использованием и охраной почв. Для нас с вами, уважаемые читатели, весьма интересна статья 61, регулирующая общественный контроль за использованием и охраной почв. Итак, законодатель устанавливает, что общественные организации и объединения, физические и юридические лица могут осуществлять общественный контроль за использованием и охраной почв на основании действующего законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. К сожалению, процедуры этого участия в законопроекте не прописаны: по-видимому, законодатель предполагает в будущем разработку и принятие соответствующего подзаконного акта об общественном контроле в этой области. Хотя нам кажется, что уже в данном законопроекте в качестве организаций, осуществляющих общественный контроль, могли бы быть указаны общественные земельные и лесные инспекции, а также общественная инспекция по охране природы.

В Главе IX предусмотрены различные виды ответственности за нарушение законодательства о почвах, в том числе: 1) административная ответственность за нарушения законодательства о почвах; 2) уголовная ответственность за нарушения законодательства о почвах;3) имущественная ответственность за ущерб, причиненный почвам, здоровью и благосостоянию населения, окружающей среде и природным ресурсам (о необходимости учета этих положений в КоАП РСФСР см. выше - в комментарии к статье 39 данного законопроекта).

Важно помнить, что наложение штрафов и других взысканий не освобождает нарушителей от устранения допущенных нарушений и возмещения причиненного почвам ущерба, а также от возмещения ущерба здоровью и благосостоянию населения, окружающей среде и природным ресурсам. В случае уклонения от возмещения такого ущерба предусмотрены судебный и арбитражный механизмы реализации нарушенных прав с взысканием судебных издержек с виновников нарушений.

Глава X регулирует вопросы международного сотрудничества в области охраны почв и устанавливает его принципы. В статье 67 законопроекта установлены обязанности иностранных физических и юридических лиц, а также лиц без гражданства по соблюдению законодательства о почвах.

Приглашаем к дискуссии!!! Возможно, Ваши комментарии смогут изменить или скорректировать законодательную политику нашего парламента.

© Центр охраны дикой природы.
Воспроизведение материалов бюллетеня экологическими некоммерческими организациями разрешается без предварительного согласования. Ссылка на бюллетень и его авторов обязательна.

| подписка | вверх |