ПРАВО - ПРИРОДЕ: РОССИЙСКОЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

Электронный бюллетень Центра охраны дикой природы

2000, №6

• О проекте закона "ОБ АЛЬТЕРНАТИВНОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ"
• Приложение. Резолюция круглого стола "Альтернативная гражданская служба в природоохранной сфере".
• Проект закона "Об альтернативной гражданской службе". скачать | MSWord | Text |

ЗАКОНОПРОЕКТ "ОБ АЛЬТЕРНАТИВНОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ"

Краткая историческая справка

Прототипом альтернативной гражданской службы (АГС) стала невоенная служба, появившаяся в России еще при Екатерине II, которая предоставила членам религиозной группы менонитов, проповедовавшим пацифистские убеждения, право служить без оружия. Поначалу менониты направлялись на работы в лесное хозяйство, позже служили в санитарных батальонах. То есть, идея АГС вообще и конкретно в охране природы не нова. Во второй половине прошлого века, когда был принят первый в России закон о всеобщей воинской обязанности, царское правительство признало возможность обязательной гражданской службы взамен военной. Советская власть на заре своего становления также относилась к подобной службе вполне лояльно: вопрос отказа от военной службы по религиозным мотивам регулировали первые декреты РСФСР и постановления Совнаркома, затем наркома юстиции и НКВД, а также законы СССР о военной службе. В 1939 г. с выходом закона о всеобщей воинской повинности альтернативная служба была упразднена.

В истории США первой и самой крупной программой гражданской службы был Гражданский Корпус охраны природных ресурсов в 1933-1942 гг. - Civilian Conservation Corps (CCC). В его задачи входило обеспечение рабочих мест для безработной молодежи и охрана природных ресурсов страны. Участие было добровольным. Зарплата составляла около $30 в месяц, что позволяло добровольцам Корпуса хоть как-то поддержать свои семьи. На фоне высокой тогда безработицы эффект был таким, что через три месяца 250 тысяч молодых людей работали в национальных парках и лесохозяйствах, а в течение 9 лет своего существования ГКОП охватил три миллиона людей. Экономический эффект от проекта несопоставим с затратами; за 1934-1939 г. были восстановлены леса на территории в 21 млн акров. Армия обеспечивала транспорт, провиант, жилье и благоустройство кампусов (трудовых поселений); департаменты сельского хозяйства и внутренних дел - найм, обучение и надзор.

Опыт CCC используется в США и в наше время, но уже несколькими экологическими добровольческими службами, например California Conservation Corps, Ameri Corps, Student Conservation Association (www.pages.prodigy.com/reunion/, www.sca-inc.org). Информацию по альтернативной службе в других странах можно найти в интернете (например, Германия - www.zivildienst.de).

Правовой обзор

В Конституции Российской Федерации (ст.59, ч.3) закреплено право каждого гражданина на замену военной службы альтернативной гражданской (АГС), но механизм его реализации до сих пор не обеспечен. Законодательное оформление этого права входит в число обязательств, принятых Россией при вступлении в Совет Европы (Заключение ПАСЕ № 193 по заявке России, Страсбург, 25 января 1996 г.).

Разработка законопроекта велась двумя предыдущими составами Государственной Думы, но не продвинулась далее второго чтения из-за разногласий между Комитетами по обороне и по делам общественных объединений и религиозных организаций. В первом чтении законопроект принят в 1994 г. Думой первого созыва. В следующем году измененный и дополненный законопроект не прошел второе чтение, и по предложению Президента и Правительства его рассмотрение было отложено. Вернуться к работе над ним удалось лишь 7 октября 1998 г., когда он был повторно вынесен на второе слушание Валерием Борщевым - заместителем Председателя Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций. Этот Комитет был ответственным за подготовку законопроекта при участии Комитетов по обороне, семьи и молодежи, социальной политике. Законопроект имел компромиссный характер. В частности, было учтено требование Комитета по обороне, согласно которому в течение первых полутора лет с момента принятия закона до 50% призывников-альтернативщиков могло направляться на службу в Вооруженные Силы в качестве гражданского персонала. Оппоненты, соглашаясь с этим, выдвигали условие, что направление в войска должно осуществляться исключительно на добровольной основе, а сроки военной и гражданской службы будут равными. Минус законопроекта - нечеткая формулировка понятия АГС как общественно полезной деятельности без определения конкретных сфер занятости.

Главные разногласия возникли по позициям, определяющим две концепции АГС. Первая из них основывается на сугубо гражданском характере службы, не связанном с Вооруженными Силами и иными войсками, так как право на АГС следует из права на свободу совести. При такой трактовке альтернативная служба помогает разрешить противоречия между гражданским долгом и совестью человека, чьи убеждения не позволяют ему брать в руки оружие и, тем более, применять его. АГС призвана выполнять важные полезные функции в государстве, обеспечивая общество большим числом работников при меньших капиталовложениях. Этот вариант можно рассматривать как трудовую повинность в низкооплачиваемых, малопрестижных, но социально значимых сферах жизни общества - здравоохранении, социальном обеспечении, коммунальном хозяйстве, охране окружающей среды. Его антиподом является приоритет задач национальной обороны, когда призывников обязывают служить в Вооруженных Силах и других воинских формированиях в качестве гражданского персонала.

Второй пункт разногласий - срок альтернативной службы, который должен быть равным сроку военной службы или ненамного превышать его во избежание дискриминационного характера АГС. Военные настаивают обычно на сроке, превышающем армейский не менее чем в полтора раза. Третьим спорным моментом является принцип заявительности или доказательности убеждений призывника, не позволяющих ему проходить военную службу. Как правило, выдвигаются условия обязательной принадлежности к религиозным группам, исключающие просто пацифистскую позицию призывника. Такой закон был принят в 1992 г. на Украине.

Существует ряд других нерешенных вопросов:

* предоставлять ли призывнику право выбирать сферу АГС самостоятельно;

* должна ли альтернативная служба проходить в той местности, где призывник проживает (принцип территориальности);

* как организовать специализированную подготовку призывников и др.

В настоящее время работа над проектом закона "Об альтернативной гражданской службе" возобновилась. Проект неоднократно обозначался в качестве приоритетного Президентом России В.В. Путиным, председателем Комитета ГД по обороне А.И. Николаевым, и был включен в план работы этого Комитета. Однако, по состоянию на июнь 2000 г., законопроект об АГС внесен на рассмотрение парламента Комитетом по законодательству (депутат Юлий Рыбаков), что, вероятно, было шагом, упреждающим намерения силовых структур вернуться к трактовке АГС как "альтернативной военной службы". В основу проекта положен первый вариант 1994 г., с учетом более поздних замечаний и предложений. Тем не менее, 18 апреля Совет Думы отложил рассмотрение законопроекта из-за отсутствия финансового-экономического обоснования. Вряд ли это решение конструктивно, поскольку в результате неоднократных обсуждений вопроса известно, что предоставить подобное заключение без специальных, в том числе социологических, исследований нереально. Попытки их проведения никем не предпринимались или, во всяком случае, результаты не были обнародованы.

Согласно ст. 3 законопроекта, "Альтернативная служба - особый вид государственной службы, содержанием которой является общественно полезная деятельность на гражданских должностях в системе органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, в сфере здравоохранения и социальной сфере, осуществление которой возлагается на гражданина в мирное время в порядке, установленном настоящим Федеральным законом".

АГС не будет связана со службой в Вооруженных Силах и других формированиях, которые комплектуются за счет призывного контингента. Срок альтернативной службы должен в 1,5 раза превышать максимальный срок военной службы. Устанавливается место прохождения АГС, при этом предпочтение отдано прохождению альтернативной службы в пределах субъекта РФ, в котором гражданин проживает. Условия жизни во время альтернативной службы будут определяться законодательством о труде, время прохождения АГС засчитывается в общий трудовой стаж. На период прохождения альтернативной службы устанавливаются ограничения прав и свобод, определяются гарантии жилищного обеспечения и право на образование гражданина. За уклонение от АГС предусматривается уголовная ответственность.

Законопроект предполагает принятие Правительством ряда подзаконных актов: перечней видов работ, профессий и должностей граждан, проходящих АГС; перечня приоритетных сфер занятости, в которых должен использоваться их труд; перечня федеральных государственных организаций, в которых предусматривается прохождение АГС; положения об организации и о порядке прохождения альтернативной службы.

Социальный заказ на АГС в природоохранной сфере

В 1995 г. Комитет Гос. Думы по делам общественных объединений направил депутатский запрос в федеральные министерства и ведомства с просьбой дать предложения по видам работ, спискам вакансий и организаций, где могут быть востребованы желающие проходить альтернативную службу. Результаты подтвердили большое значение АГС для народного хозяйства современной России.

От министерств здравоохранения, труда, транспорта, социального обеспечения, федеральной службы лесного хозяйства и других поступили длинные списки о вакантных должностях. В социальной сфере это младший медицинский и обслуживающий персонал (санитары, социальные работники, дезинфекторы, слесари-сантехники и водопроводчики, рабочие местных очистных сооружений, по стирке и ремонту спецодежды и т.п.); в строительстве и на транспорте - профессии, связанным со строительством и ремонтом дорог (монтеры пути, осмотрщики вагонов, составители поездов, электромонтеры контактной сети) и др. По данным Министерства труда РФ, общая численность вакансий в сфере здравоохранения и социального обеспечения на тот момент составляла 2,4 млн человек.

Подобные предложения поступили и со стороны ведомств, связанных с охраной окружающей природной среды:

Роскомгидромет - гидрометеостанции, в том числе в труднодоступных районах Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока, испытывающие острую потребность в кадрах;

Рослесхоз - лесоустроительные работы, тушение и профилактика возникновения лесных пожаров на 13 государственных лесоустроительных предприятиях, 22 базах авиационной охраны лесов и в 1800 лесхозах;

Минприроды - обеспечение хозяйственной деятельности территориальных природоохранных органов, государственных природных заповедников и спецморинспекций, т.е. на должностях, не требующих профессиональной подготовки.

Сегодня острый недостаток финансирования привел к еще более сильному сокращению штатного состава природоохранных структур. Кадровый дефицит, однако, в них по-прежнему сохраняется. Учитывая сложные условия работы и мизерную заработную плату, гражданская служба в этих организациях, безусловно, может рассматриваться как ответственная и довольно тяжелая социально полезная деятельность. Призывники могут служить здесь не только в качестве обслуживающего персонала, но и специалистов. Прохождение АГС после окончания средних специальных и высших учебных заведений в госорганизациях соответствующего профиля будет способствовать сохранению квалификации призывников, их профессиональному росту, формированию кадрового обеспечения этих организаций в будущем.

Возможными местами прохождения АГС в природоохранной сфере могут являться следующие организации (список составлен до известного Указа Президента о реорганизации структуры исполнительной власти):

1. Государственные заповедники и национальные парки;

2. Спецморинспекции и инспекции по маломерным судам Госкомэкологии;

3. Природоохранные инспекции в структурах Главрыбвода Госкомрыболовства, Охотдепартамента Минсельхозпрода, Управления охраны морских биоресурсов Федеральной пограничной службы, Управления лесовосстановления и ООПТ Рослесхоза;

4. Авиалесоохрана;

5. Подразделения МЧС по ликвидации последствий стихийных природных бедствий;

6. Посты мониторинга окружающей среды Росгидромета;

7. Специализированные организации, например МосНПО "Радон";

8. Службы благоустройства и озеленения населенных пунктов.

Проблемы и перспективы реализации АГС в природоохранной сфере

Наиболее существенный недостаток предложенного законопроекта - отсутствие в самом определении АГС деятельности по охране окружающей среды (ст.3). Данная формулировка включает лишь одно близкое по смыслу направление, а именно службу в системе органов по чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Понятно, что это крайне малая часть спектра возможных видов природоохранной деятельности, которые можно было бы признать сферой реализации АГС.

Другой важный тезис сформулирован во втором абзаце ст. 3: "Альтернативная гражданская служба не связана о службой в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях, органах внешней разведки и федеральных органах государственной безопасности, других формированиях, комплектуемых за счет призывного контингента, в которых предписано принятие присяги, ношение, применение оружия или непосредственное участие в производстве и обслуживании оружия, боевых припасов и боевой техники".

Как известно, у работников природоохранных инспекций есть право на ношение и применение огнестрельного оружия, что является средством обеспечения их безопасности при исполнении служебного долга. Однако эти организации не комплектуются "за счет призывного контингента". Поэтому, чтобы избежать неоднозначного толкования, данную формулировку следует доработать с учетом специфики деятельности инспекций по охране животного и растительного мира. Проблема соответствия пацифистским убеждениям при этом пока остается открытой: АГС есть механизм, позволяющий избежать необходимости службы с оружием, но, вместе с тем, ношение и применение последнего регулируется единым для всех гражданским законодательством, которое устанавливает в качестве критериев применения оружия состояния необходимой самообороны и крайней необходимости.

Для разностороннего обсуждения проблемы АГС была предпринята попытка организовать широкую дискуссию среди сотрудников государственных природоохранных органов, экологических подразделений разных ведомств, заповедников и национальных парков, НПО, юристов и экспертов в области охраны окружающей среды. В этих целях 26 мая в Москве был проведен Круглый стол "Альтернативная гражданская служба в природоохранной сфере" (см. приложение), а также подготовлена серия публикаций в "зеленой" прессе и настоящий выпуск бюллетеня "Право - Природе".

Автор выпуска - Михаил Гуськов
Редактор - Алексей Зименко

Приложение

Резолюция круглого стола

"Альтернативная гражданская служба в природоохранной сфере"

26 мая 2000г. в Москве состоялся круглый стол "Альтернативная гражданская служба в природоохранной сфере", организованный Дружиной по охране природы Эколого-политологического университета (МНЭПУ), Центром охраны дикой природы и Центром экологической политики России при поддержке благотворительного фонда "Социальное партнерство".

В работе круглого стола приняли участие 15 человек - представители государственных органов, общественных организаций и средств массовой информации.

Цель встречи - вовлечение неправительственных и государственных структур, занимающихся вопросами охраны природы и окружающей среды, в активную деятельность по доработке и содействию принятия закона "Об альтернативной гражданской службе" (АГС).

В 1993 г. Конституция Российской Федерации (ч.3 ст.59) закрепила право каждого гражданина на замену военной службы альтернативной гражданской, однако до сих пор это право законодательно не обеспечено. После минувших парламентских и президентских выборов работа по подготовке закона об АГС возобновилась, но ход этого процесса вызывает у экологов тревогу. Новый вариант законопроекта, внесенный депутатом Юлием Рыбаковым из Комитета по законодательству, не рассматривает экологическую деятельность в качестве варианта для альтернативной службы.

Между тем, природоохранная (экологическая) сфера деятельности может стать направлением реализации АГС: несмотря на общую ограниченность бюджетного финансирования и числа штатных вакансий в природоохранных структурах, в них ощущается острый дефицит квалифицированных специалистов и обслуживающего персонала. Даже в условиях безработицы бывает трудно найти людей на низкооплачиваемые должности государственных инспекторов по охране животного и растительного мира, спасателей, работников метеорологических станций и подразделений авиалесоохраны. Участники круглого стола признали в АГС перспективный механизм привлечения дополнительных людских ресурсов в экологическую сферу, как в важную и благородную, часто весьма трудозатратную функцию государства и общества. Собравшиеся выразили беспокойство в связи с отсутствием в предлагаемом законопроекте экологической деятельности как области применения АГС.

Участники Круглого стола:

1. Считают, что введение института альтернативной гражданской службы (АГС) в России будет способствовать демократизации общества, повышению обороноспособности и укреплению авторитета российского государства;

2. Рекомендуют:

- признать природоохранную (экологическую) сферу необходимым полем применения института АГС, включить природоохранную (экологическую) сферу в область применения АГС в обсуждаемом или иных вариантах законопроекта "Об альтернативной гражданской службе";

- признать возможным ношение и применение оружия в условиях крайней необходимости и необходимой обороны согласно действующему законодательству при прохождении альтернативной службы в государственных природоохранных инспекциях;

- включить в перечень организаций, где возможно прохождение АГС, метеорологические станции в полярных и труднодоступных районах, подразделения по ликвидации последствий стихийных бедствий и авиационной охране лесов, охотуправления;

- рассмотреть в качестве одной из схем финансирования АГС вариант выплаты призывнику гарантированной государством денежной компенсации или довольствия вместо заработной платы, что помогло бы увеличить численность состава природоохранных организаций дополнительно к их имеющимся штатным структурам.

3. Отмечают, что:

- прохождение АГС в государственных организациях соответствующего профиля будет способствовать сохранению квалификации и профессиональному росту для выпускников средних специальных и высших учебных заведений, а также формированию потенциала будущего кадрового обеспечения этих организаций;

- уровень здоровья призывников, направляемых на АГС, должен соответствовать требованиям, установленным в тех организациях, где предполагается прохождение АГС;

- помимо гражданской службы, существуют возможности для прохождения природоохранной (экологической) военной службы в подразделениях Минобороны, ФПС, МинГО ЧС, в том числе прохождения в них альтернативной службы в качестве гражданского персонала.

По поручению участников круглого стола, проект резолюции подготовлен
Михаилом Гуськовым, ДОП МНЭПУ, ЦОДП

В работе круглого стола участвовали представители:
Отдела нормативно-правового обеспечения функционирования систем гражданской обороны ВНИИ ГО ЧС,
Отдела кадров Роскомгидромета,
Отдела охотничьего хозяйства Департамента охотничьего хозяйства Минсельхозпрода, Центра экологической безопасности МосНПО "Радон",
Отдела охраны Окского биосферного природного заповедника,
Центральной базы авиационной охраны лесов "Авиалесоохрана",
Московского регионального общественного благотворительного фонда "Социальное партнерство"
Дружины по охране природы Международного независимого эколого-политологического Университета,
Центра охраны дикой природы,
Глобального экологического Фонда "Сохранение биоразнообразия",
Центра координации и информации Социально-экологического союза,
Агентства социальной информации,
Журнала "Итоги"

Приглашаем к дискуссии!!! Возможно, Ваши комментарии смогут изменить или скорректировать законодательную политику нашего парламента.

© Центр охраны дикой природы.
Воспроизведение материалов бюллетеня экологическими некоммерческими организациями разрешается без предварительного согласования. Ссылка на бюллетень и его авторов обязательна.

| подписка | вверх |