ПРАВО - ПРИРОДЕ: РОССИЙСКОЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

Электронный бюллетень Центра охраны дикой природы

№107, декабрь 2004

ЗАКОН О ПЕРЕВОДЕ ЗЕМЕЛЬ ИЛИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ИЗ ОДНОЙ КАТЕГОРИИ В ДРУГУЮ

Отнесение земель к какой-либо категории и перевод земель из одной категории в другую являются необходимым условием определения целевого назначения и правового режима земельных участков. Например, отсутствие порядка перевода земель в категорию земель особо охраняемых территорий в настоящее время рассматривается как существенное правовое препятствие для создания государственных природных заповедников и национальных парков.

Согласно Земельному Кодексу Российской Федерации (ст. 8), порядок перевода земель из одной категории в другую должен быть определён федеральным законом. 26 ноября и 3 декабря проект Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" был одобрен Государственной Думой, соответственно, во втором и третьем чтениях. Ряд положений проекта представляет интерес с позиций охраны дикой природы.

Статья 6 проекта федерального закона определяет, что в случае изъятия, в том числе путём выкупа, земельного участка для государственных или муниципальных нужд перевод этого земельного участка из состава земель одной категории в другую, обеспечивающую разрешённое использование этого земельного участка по целевому назначению, осуществляется после его изъятия. В то же время этот перевод участка в другую категорию должен быть осуществлён до предоставления его заинтересованному юридическому лицу. Таким образом, сначала земли в границах создаваемого заповедника должны быть изъяты у прежнего правообладателя, затем они должны быть переведены в категорию земель особо охраняемых территорий и, наконец, отведены соответствующему юридическому лицу, то есть государственному природному заповеднику.

Согласно статье 2, в случаях перевода земельных участков из состава земель одной категории в другую для создания ООПТ без изъятия земельных участков у их правообладателей, исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления ходатайствуют об этом без согласия правообладателей земельных участков. Это снимает излишнюю процедуру согласования, поскольку в подобных случаях (подавляющее большинство заказников и памятников природы) с правообладателями земельных участков должно быть согласовано само по себе создание ООПТ.

Согласно статье 10, перевод участков земель особо охраняемых территорий и объектов в другую категорию осуществляется при одновременном соблюдении двух условий:

• если невозможно их использование по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения;

• при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды.

В данной статье не упоминается возможность восстановления особо ценного значения земельных участков в составе земель особо охраняемых территорий. Это может послужить поводом для предложений по изменению целевого назначения обратимо нарушенных участков земель особо охраняемых территорий в тех ситуациях, когда восстановление их особо ценного значения ещё возможно.

Отметим также, что Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" (ст. 6) запрещает изъятие или иное прекращение прав на земельные участки и другие природные ресурсы, которые включаются в государственные природные заповедники. В то же время, поскольку земли государственных природных заповедников относятся к землям особо охраняемых территорий, то изменение категории участков земель особо охраняемых территорий в границах заповедников должно было бы сопровождаться изъятием этих участков у государственных природных заповедников. Таким образом, на наш взгляд, статья 10 проекта Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" не должна применяться к землям особо охраняемых территорий, находящимся в границах государственных природных заповедников.

Статья 4 проекта устанавливает следующие, среди прочих, основания отказа в переводе земельных участков из одной категории в другую:

• наличие отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если её проведение предусмотрено федеральными законами;

• установление несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной либо лесоустроительной документации.

В связи с первой из процитированных позиций следует упомянуть также статью 19 проекта, согласно которой вносятся изменения в статьи 11 и 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе", а именно: из числа объектов государственной экологической экспертизы исключаются проекты индивидуальных правовых актов, принимаемых на основании документов территориального планирования и документации по планировке территории, лесоустроительной и землеустроительной документации, прошедших государственную экологическую экспертизу. На наш взгляд, это повышает экологический риск, так как не позволяет учесть возможное изменение экологической обстановки и иные обстоятельства, возникшие или открывшиеся в период после принятия упомянутых документов территориального и отраслевого планирования.

Статья 7 проекта устанавливает, что перевод земель сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных, среди прочего:

• с консервацией земель;

• с созданием ООПТ;

• с включением непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства земель в состав земель лесного фонда, земель водного фонда или земель запаса;

• с выполнением международных обязательств Российской Федерации, содержанием объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Данная статья может быть применима при экологической оптимизации землепользования, в частности, содействии восстановлению естественных экологических систем там, где интенсивное сельскохозяйственное использование экономически неэффективно. Например, в Волгоградской области под консервацию должно быть отведено 8,5 тыс. га выбывшей из оборота и, в основном, эродированной пашни (по материалам администрации Волгоградской области). В Нижегородской области часть сельскохозяйственных угодий целесообразно исключить из земель сельскохозяйственного использования со сменой целевого назначения и перевести в лесные угодья - 37,8 тыс. га, в кустарник - 22,4 тыс. га, в прочие угодья - 0,5 тыс. га (по данным Комитета по земельным ресурсам и землеустройству по Нижегородской области). Разумеется, при этом целесообразен также и перевод соответствующих земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в другие категории земель.

По нашему мнению, в числе международных обязательств Российской Федерации, служащих основанием для перевода участков земель сельскохозяйственного назначения в другие категории земель, могут быть, в том числе, обязательства, связанные с конвенциями "О биологическом разнообразии", "О водно-болотных угодьях…", "О борьбе с опустыниванием…", "О всемирном наследии", "О глобальном изменении климата" и др.

Напомним, однако, что в статье 7 проекта речь идёт об исключительных случаях, которыми могут быть признаны случаи, когда отсутствуют иные варианты достижения поставленной цели.

Статья 11 устанавливает, что перевод участков земель лесного фонда в другую категорию допускается:

• если изменение их целевого назначения предусмотрено лесоустроительной документацией или документами территориального планирования и документацией по планировке территории для строительства и эксплуатации объектов здравоохранения, объектов культурно-бытового, жилищно-коммунального, социального назначения, дорог и других линейных объектов;

• в связи с установлением или изменением черты поселений;

• в связи с невозможностью их дальнейшего использования по целевому назначению;

• в связи с прекращением нужд лесного хозяйства;

• в связи с необходимостью обеспечения обороны страны и безопасности государства, нужд сельского хозяйства, энергетики, добычей полезных ископаемых (за исключением общераспространенных полезных ископаемых), содержанием объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Наличие положительного заключения государственной экологической экспертизы является необходимым условием перевода участков земель лесного фонда в другую категорию лишь в трёх последних случаях из пяти перечисленных.

Среди оснований для перевода участков земель лесного фонда в другие категории отсутствует создание ООПТ, что полностью совпадает с позициями действующего Лесного Кодекса Российской Федерации. При этом в отношении многих лесов, имеющих высокую природоохранную ценность, неверно утверждать, что их невозможно использовать в соответствии с целевым назначением земель лесного фонда, а работники лесного хозяйства могут не согласиться с тем, что нужды лесного хозяйства в отношении этих лесов прекратились. Уместен вопрос: не препятствует ли это созданию новых государственных природных заповедников на землях, ныне входящих в состав земель лесного фонда, например, заповедника "Кологривский лес" в Костромской области? На наш взгляд - не должно препятствовать, что подтверждается следующим комментарием Президента Российской Федерации, сделанным к рассматриваемому проекту федерального закона:

"В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации (статьи 1, 7 и другие) на категории подразделяются земли, а не земельные участки. Земли каждой категории используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Особо необходимо отметить, что Земельным кодексом Российской Федерации не требуется устанавливать единое целевое назначение земель, поскольку федеральными законами предусматривается возможность принадлежности одних и тех же земель к разным категориям. Например, в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации (статьи 124-127) земли государственных природных заповедников, национальных парков и природных парков должны считаться землями лесного фонда. В то же время Земельным кодексом Российской Федерации (статья 95) эти земли объявлены землями особо охраняемых территорий и объектов."

На наш взгляд, исходя из фактической возможности многоцелевого использования земельных участков, следует специально предусмотреть, что земельные участки, относящиеся к землям лесного фонда, водного фонда, сельскохозяйственного назначения и землям других категорий, в необходимых случаях могут быть одновременно отнесены к землям особо охраняемых территорий.

Статья 12 проекта прямо устанавливает создание ООПТ в качестве одно из случаев, при которых допускается перевод земельных участков водного фонда в другую категорию.

Согласно статье 14 проекта, отнесение земельных участков к одной из категорий земель, установленных Земельным кодексом Российской Федерации, является обязательным, в том числе, земельные участки, расположенные в черте поселений, подлежат отнесению к землям поселений, а вне черты поселений - к определённой категории земель в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка.

Многообразие возможного использования земель поселений определяется выделением соответствующих территориальных зон согласно ст. 85 Земельного Кодекса Российской Федерации, причём каждый земельный участок может быть отнесён только к одной территориальной зоне.

В целом можно сказать, что рассматриваемый проект Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" повышает роль территориального и отраслевого планирования, в том числе для развития системы ООПТ и формирования экологического каркаса. С одной стороны, это делает развитие землепользования более предсказуемым, но, с другой стороны, повышает требования к экологическому обоснованию документов территориального и отраслевого планирования.

Николай Соболев,
Центр охраны дикой природы

Приглашаем к дискуссии!!! Возможно, Ваши комментарии смогут изменить или скорректировать законодательную политику нашего парламента.

© Центр охраны дикой природы.
Воспроизведение материалов бюллетеня экологическими некоммерческими организациями допускается без предварительного согласования. Ссылка на бюллетень и его авторов обязательна.

| подписка | вверх |