ПРАВО - ПРИРОДЕ: РОССИЙСКОЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

Электронный бюллетень Центра охраны дикой природы

№114, март 2005

КАК УЧТЕНЫ ПРЕДЛОЖЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОСТИ В НОВОМ ПРОЕКТЕ ЛЕСНОГО КОДЕКСА?

Распоряжением Правительства РФ от 28 января 2005 г. N 84-р в Государственную Думу внесены проекты Лесного кодекса Российской Федерации и Федерального закона "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации".

Руководитель Федерального агентства лесного хозяйства (ФАЛХ) В.П. Рощупкин на пресс-конференции 3 февраля с.г. прокомментировал ряд позиций этих документов. В настоящем выпуске бюллетеня мы используем некоторые его ответы на вопросы, заданные во время пресс-конференции. В частности, В.П. Рощупкин отметил, что "сначала должна быть национальная лесная политика, а потом в её рамках выработка уже конкретных документов". Руководитель ФАЛХ констатировал, что такой национальной политики как единого документа в России нет, но есть то, что должно быть положено в основу национальной политики (концепция развития лесного хозяйства, основные направления развития лесопромышленного комплекса, ряд других документов), а подготовка и выход нового Лесного кодекса - это элементы национальной лесной политики.

Ряд существенных предложений к версии проекта Лесного кодекса (ЛК) от 16 сентября 2004 г. сделан группой неправительственных организаций: WWF России, международный Социально-экологический союз, Гринпис России, Представительство IUCN для стран СНГ, Центр охраны дикой природы (см. Право - Природе, N 101). Полностью эти предложения размещены за сайте кампании "За разумный Лесной кодекс":

• Комментарии НПО к проекту Лесного кодекса РФ от 16 сентября 2004 г.
• Предложения по изменениям особенной части проекта Лесного кодекса

Рассмотрим, как учтены эти предложения в новой версии проекта ЛК.

1. НЕ УЧТЕНО (пункт 7 статьи 42 проекта ЛК, внесённого в Госдуму) предложение предусмотреть возможность перевода лесных участков, принадлежащих на праве собственности гражданам и юридическим лицам, в категорию земель особо охраняемых территорий с согласия собственников этих лесных участков. Это не запрещает включать упомянутые лесные участки в состав ООПТ без изменения категории земель, однако при этом собственники этих лесных участков будут обязаны управлять ими в соответствии с нормами, установленными для земель лесного фонда.

2. НЕ УЧТЕНО (пункт 4 статьи 26) предложение сделать закрытым перечень интересов, в которых может быть ограничено пребывание граждан в лесах. Предусмотренная проектом ЛК возможность ограничения пребывания граждан в лесах "в иных случаях, когда пребывание граждан в лесах несовместимо с целями лесопользования в соответствии с настоящим Кодексом" создаёт возможности для злоупотреблений со стороны арендаторов и собственников.

По нашему мнению, перечень прямо предусмотренных возможностей ограничения пребывания граждан в лесах (в интересах пожарной безопасности, безопасности граждан при проведении работ, а также ведения орехопромыслового, лесоплодового или лесосеменного хозяйства), не является исчерпывающим. В качестве примера рассмотрим возможность ограничения пребывания граждан в лесах в связи с созданием государственного природного заповедника. В данном случае ограничение пребывания в лесах устанавливается путём создания ООПТ с режимом, ограничивающим посещение занятой лесом территории. Однако, отсутствие в ЛК ссылок на такую возможность может быть представлено в качестве основания для возражения против включения участков леса в состав территорий государственных природных заповедников, поскольку режим заповедника ограничивает пребывание граждан в лесах, а ЛК не предусматривает таких ограничений в интересах создания заповедников. По-видимому, составить исчерпывающий перечень ситуаций в данном случае мало реально и следует продолжить поиск оптимальной общей формулировки.

3. НЕ УЧТЕНО предложение включить в проект Лесного кодекса статью "Общественные слушанья", где определить порядок предварительного проведения общественных слушаний как обязательного условия перевода земель лесного фонда в иные категории земель и предоставления в аренду, собственность или доверительное управление лесных участков. Как и в более ранних версиях проекта ЛК, общественные слушанья предусмотрены только при переводе земель лесного фонда в иные категории земель (кроме земель обороны). Между тем, предоставление лесных участков в аренду, собственность или доверительное управление тоже напрямую затрагивает интересы местного населения. Помимо этого, согласно проекту ЛК, порядок проведения общественных слушаний определяется органами местного самоуправления, если иное не предусмотрено законодательством. Данная позиция создаёт предпосылки к давлению на органы местного самоуправления.
Руководитель ФАЛХ В.П. Рощупкин подчеркнул, что ФАЛХ настаивает на принципе общественных слушаний, упомянув при этом не только перевод земель лесного фонда в земли других категорий, но и аренду лесных участков. При этом В.П. Рощупкин также отметил, что аукционные комиссии и комиссии по принятию решений включаются в выборные органы власти, и многое зависит от качеств тех людей, которые будут выполнять функции представителей общественности.

4. НЕ УЧТЕНО (подпункт 2а пункта 1 статьи 10) предложение о разделении категории защитности "государственные защитные лесные полосы и противоэрозионные леса" на две отдельные категории защитности "государственные защитные лесные полосы" и "противоэрозионные леса", хотя соответствующие им леса нуждаются в различных режимах ведения лесного хозяйства. Более того, в проекте ЛК не предусмотрено ограничений лесопользования для упомянутой общей категории защитности, а предусмотрены лишь "ограничения лесопользования в противоэрозионных лесах" (ст. 96).

5. Фактически НЕ УЧТЕНО предложение сохранить отдельную категорию защитности "заповедные лесные участки". Правда, в новой версии проекта ЛК, в отличие от сентябрьской, "заповедные лесные участки" упомянуты, но не как самостоятельная категория защитности, а в составе категории защитности "леса ООПТ" (подпункт 3з пункта 1 статьи 10). Это тем более странно, поскольку в Особенной части ЛК ограничения лесопользования в лесах заповедных лесных участков установлены в обеих версиях отдельной статьёй (ст. 112 в версии от 16.09.2004 и ст. 109 в проекте ЛК, внесённом в Госдуму), независимо от упоминания заповедных лесных участков в Общей части ЛК.

К сказанному приходится добавить, что из перечня категорий защитности в проекте ЛК, внесённом в Госдуму, исключены "генетические резерваты", упоминавшиеся в версии от 16.09.2004 - хотя новая версия проекта ЛК (пункты 11 и 12 статьи 40), как и предыдущая, предусматривает создание и учёт лесных генетических резерватов.

6. В Общей части ЛК НЕ УЧТЕНО (пункт 2 статьи 10) предложение о том, чтобы ограничения лесопользования и лесохозяйственных мероприятий в защитных лесах устанавливались как ЛК, так и законодательством об ООПТ. По-видимому, авторы проекта ЛК исходили из того, что данное положение относится только к одной категории защитных лесов - к "лесам ООПТ". Поэтому они сочли достаточным установить в Особенной части ЛК, что лесопользование в лесах ООПТ, их охрана и воспроизводство осуществляются в соответствии с ЛК и законодательством об ООПТ (пункт 3 статьи 108 проекта ЛК и пункт 4 статьи 111 сентябрьской версии проекта ЛК).
По нашему мнению, аналогичные рассуждения могут быть применены к категориям защитности "леса, выполняющие функции защиты водных объектов в пределах водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов, установленных водным законодательством" (подпункт 1 пункта 1 статьи 10) и "леса и защитные участки лесов, необходимые для осуществления жизненных циклов объектов животного мира, определяемые в соответствии с требованиями законодательства об охране и использовании животного мира" (подпункт 3з пункта 1 статьи 10). Однако, для лесов данных категорий защитности, в отличие от случая с лесами ООПТ, не предусмотрено, что лесопользование, охрана и воспроизводство леса осуществляются в соответствии с ЛК и соответствующим иным законодательством. При этом для последней из упомянутых категории защитности проект ЛК (глава 12) вообще не предусматривает специальных ограничений лесопользования.

7. НЕ УЧТЕНО (пункт 4 статьи 10) предложение о том, чтобы отнесение лесов к лесам ООПТ осуществлялось в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об ООПТ. Таким образом, по мнению авторов предложения, порядок отнесения лесов к лесам ООПТ не приведён в соответствие с законодательством об ООПТ.

8. НЕ УЧТЕНО (статья 10) предложение о закреплении в федеральной собственности и исключении из оборота лесов, выполняющих функции защиты водных объектов, и ценных лесов, в том числе лесов ООПТ.
По нашему мнению, в данном случае наиболее важно установить невозможность передачи ценных лесов и лесов, выполняющих функции защиты водных объектов, из федеральной собственности в какую-либо иную. В то же время, нецелесообразно исключать возможность отнесения к упомянутым категориям лесов тех лесных участков, которые в момент изменения категории защитности не находятся в федеральной собственности. Требование обязательной передачи их в федеральную собственность не всегда может быть выполнено и, таким образом, становится в этом случае препятствием для введения необходимого режима ограничения лесопользования.

9. НЕ УЧТЕНЫ (глава 12) предложения о введении статьи, определяющей общие требования к ведению лесного хозяйства в защитных лесах и о приведении наборов ограничений и режимов лесопользования для категории защитности в соответствие с их целевыми функциями. Учитывая наличие несоответствий в номенклатуре категорий защитности между различными статьями проекта ЛК (см. выше), можно ожидать, что эти вопросы будут дорабатываться в ходе обсуждения проекта ЛК в Госдуме. Важно, чтобы эта доработка не свелась к чисто технической процедуре, а создала основу для разработки оптимальных режимов лесопользования в лесах каждой из категорий защитности.

10. ЧАСТИЧНО УЧТЕНО уточнение, что лица, относящиеся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока, и их общины вправе в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности осуществлять все виды лесопользования без составления плана лесного участка и лесной декларации только в случае, если лесопользование осуществляется для собственных нужд, с определением нормативов заготовки древесины для обеспечения поддержания традиционного образа жизни. В проекте ЛК (статья 27) упомянутый упрощённый порядок предусмотрен при осуществлении лесопользования для нужд традиционного природопользования. В то же время, проект ЛК не предусматривает методики определения нормативов заготовки древесины для обеспечения нужд традиционного природопользования.

11. НЕ УЧТЕНО предложение о том, чтобы передача лесного участка в аренду, собственность или доверительное управление в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока была возможна только при согласии местной общины, полученном на сходе, в котором приняло участие более половины членов общины.

Комментируя возможное "особое решение вопросов... по угодьям коренных малочисленных народов" руководитель ФАЛХ В.П. Рощупкин подчеркнул, что позиция малочисленных народов должна быть усилена именно в рамках общественных слушаний.

12. НЕ УЧТЕНО предложение исключить из проекта ЛК пункт 5 статьи 62, предусматривающий увеличение арендной платы за декларируемый период лесопользования в полтора раза при изъятии арендатором менее тридцати процентов допустимого объёма изъятия лесного ресурса. Как указывают авторы отклонённого предложения, административное принуждение арендаторов к изъятию не менее 30% лесного ресурса от установленной нормы будет препятствовать развитию оптимальных форм лесопользования, поскольку оптимальный объём использования природных ресурсов определяется спросом на ту или иную продукцию и хозяйственными приоритетами арендатора, может меняться с течением времени и т.п.

13. НЕ УЧТЕНО предложение ввести в проект ЛК статью "Технические регламенты", где установить исчерпывающий перечень технических регламентов (правил) планирования и ведения лесного хозяйства. По мнению авторов данного предложения, это позволило бы конструктивно упростить структуру нормативно-технической базы лесного хозяйства.

14. НЕ УЧТЕНО предложение установить, что лесопользование осуществляется при наличии не только лесной декларации, но и документов, подтверждающих законность происхождения древесины. По мнению авторов этого предложения, без документов, подтверждающих законность происхождения древесины, практически невозможно отличить законные рубки от незаконных.

Руководитель ФАЛХ В.П. Рощупкин отметил, что этот вопрос требует обсуждения и что в рамках борьбы с нелегальными рубками нужно учитывать особенности вводимой разрешительной системы с одним условием - лесорубочный билет или декларация.

15. НЕ УЧТЕНО (статьи 17, 23, 25, 43, 65) предложение о том, что возведение зданий, дорог и иных сооружений, рассчитанных на срок эксплуатации более одного года, должно указываться в лесной декларации, а в дальнейшем осуществляться по согласованию с органами местного самоуправления и подлежать государственной регистрации в соответствии с федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

16. НЕ УЧТЕНО (пункт 3 статьи 41) предложение установить, что рубки ухода, проводимого лесопользователями, ведущими лесное хозяйство, должны осуществляться в объёмах, обеспечивающих восстановление хозяйственно ценных насаждений в течение срока, равного установленному возрасту спелости. Отклонение этого предложения создаёт условия для завышения или, напротив, занижения необходимых объёмов рубок ухода, исходя из краткосрочных экономических задач и фактически в ущерб поддержанию непрерывности лесной среды и восстановлению хозяйственно ценных насаждений.

17. УЧТЕНО (пункт 1 статьи 17) уточнение, что лесопользователь вправе приступить к осуществлению лесопользования по истечении месячного срока (а не "в месячный срок") после подачи лесной декларации.

***

Как видно из данного обзора, большинство предложений общественности к сентябрьской версии проекта ЛК на данном этапе отклонено.

В соответствии с решением Комитета Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию от 8 февраля с.г., проект ЛК направлен субъектам Российской Федерации для подготовки замечаний и предложений в срок до 10 апреля. По мнению руководителя Лесной кампании Гринпис России А.Ю. Ярошенко, проект ЛК может быть представлен на заседание Госдумы для рассмотрения в первом чтении уже в середине марта. По состоянию на 5 марта, Календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой не предусматривал рассмотрение проекта ЛК по крайней мере до 18 марта включительно.

Как бы там ни было, следует как можно скорее направить предложения по проекту Лесного кодекса в адрес руководства субъектов Российской Федерации, чтобы максимально использовать этот канал влияния на обсуждение данного законопроекта.

Николай Соболев,
руководитель программы "Сеть дикой природы"
Центра охраны дикой природы

Приглашаем к дискуссии!!! Возможно, Ваши комментарии смогут изменить или скорректировать законодательную политику нашего парламента.

© Центр охраны дикой природы.
Воспроизведение материалов бюллетеня экологическими некоммерческими организациями допускается без предварительного согласования. Ссылка на бюллетень и его авторов обязательна.

| подписка | вверх |