ПРАВО - ПРИРОДЕ: РОССИЙСКОЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

Электронный бюллетень Центра охраны дикой природы

2001, №36

Гражданский Форум: некоторые итоги

21-22 ноября в Кремлевском дворце съездов в Москве проходил Гражданский форум. Во время Форума состоялись 2 пленарных заседания, 21 проблемная дискуссия, более 70 круглых столов, 32 “переговорные площадки” с органами власти.

* * * * * * *

Стенограмма обращения Президента Владимира Путина к участникам Гражданского форума (источник: официальный сайт Форума www.civilforum.ru)

"Добрый день, уважаемые участники Форума!

Позвольте мне, прежде всего, поприветствовать вас и поздравить с началом вашей работы. Хочу сразу же отметить, сказать, что содействие, оказанное государством в организации этого мероприятия, было продиктовано не чем иным, как осознанием необходимости диалога и партнерства между властью и гражданским обществом. Известно, что при подготовке Форума звучали разные мнения - звучали опасения, что государство пытается подмять, якобы, под себя гражданское общество и сделать его управляемым.

Но, думаю, что всем - я уверяю вас, и представителям власти - прекрасно понятно, что гражданское общество не может быть сформировано по их инициативе (то есть по инициативе представителей власти), по их желанию, и тем более - по их плану. Более того, считаю абсолютно непродуктивным, а в принципе невозможным, и даже опасным, попытаться создать гражданское общество "сверху". Его вообще невозможно по указке создать. И хочу еще раз подчеркнуть, у нас это прекрасно все понимают: оно должно стать самостоятельным, иметь свою собственную корневую базу, питаться духом свободы. И только тогда оно становится действительно гражданским. Да, наше гражданское общество нельзя сказать, что окончательно сформировано, но, думаю, что, вряд ли найдется страна вообще, где можно сказать, что гражданское общество окончательно сформировалось. В условиях демократии этот процесс является непременным и постоянным, а для России, надо это признать, - он только начинается.

Вряд ли кто-то обладает готовым "рецептом" взращивания гражданского общества, но перед властью в целом может стоять только одна задача - формировать максимально благоприятный институт для его развития. Задача главная - и по сути дела, единственная. В этой аудитории находятся представители очень разных гражданских институтов - разных по своим целям и по своим ожиданиям от государства. Есть и такие, которые жестко оппонируют власти по принципиальным вопросам государственной политики. Считаю это не просто явлением нормальным - но в условиях демократии и крайне полезным. Без действительно партнерских отношений между государством и обществом не может быть ни сильного государства, ни процветающего благополучного общества: здесь нужен диалог на равных. И мы осознаем, что эффективность этого диалога в значительной степени зависит от нас - от представителей власти, от власти в целом. В этой связи мы готовы пойти на необходимые организационные и, если потребуется, законодательные меры, готовы обеспечить эффективную обратную связь общества с госаппаратом. Во всяком случае, мы попробуем это сделать. Мы готовы внимательно слушать и слышать то, что вы предлагаете. И полагаю, что именно сейчас, когда для России и ее граждан наступило время действительно больших возможностей, такое сотрудничество может стать очень продуктивным; оно нужно нашему государству.

Наше время очень динамично и насыщено событиями. Оно требует ответственных действий, требует точных решений, требует притока новых людей, инициатив, кадров и новых технологий. И потому сейчас стране крайне нужна интеллектуальная мобилизация, нужны работающие эффективные модели сотрудничества государственных и гражданских институтов. Мы вместе обязаны использовать данный нам исторический шанс - иначе мы можем оказаться на задворках цивилизации. Думаю, что именно ваша работа здесь не только возможна, но в ряде случаев просто необходима. За прошедшие годы вы смогли предложить свои последовательные решения социальных, экологических, благотворительных, информационных и образовательных задач. Один из ярких примеров - это российский Интернет. Его развитие - в значительной степени заслуга негосударственных и некоммерческих структур. Само его становление дало жизнь принципиально новой системе общественной экспертизы качества и достоверности информации, в том числе касающейся работы органов власти, напрямую оказывает влияние и на принятие управленческих решений.

Знаю, что есть идея организации общероссийского кадрового фонда, информативной базы, которой могло бы пользоваться и государство, и бизнес, и институты гражданского общества. Думаю, что эта идея заслуживает самого серьезного внимания. Власть сегодня очень нуждается в притоке современно мыслящих, компетентных людей из негосударственных структур. Ваше содействие, безусловно, является полезным и в реформе правосудия. Она - эта реформа - идет непросто и не может быть только ведомственным делом. Здесь голос граждан должен быть одним из решающих - так же, как и в вопросах гуманизации пенитенциарной системы. Положение в местах заключения тяжелое, а проблемы, накопившиеся за многие десятилетия, требуют срочного решения. И мы будем стараться обеспечить реальный доступ гражданских институтов к решению этих важнейших и других проблем.

Несколько слов о взаимодействии деловых сообществ. Сегодня оно хорошо организовано, может быть, даже лучше, чем все другие, консолидировано, а его структура представляет общественные и деловые интересы больших групп отечественного предпринимательства. В диалоге с государством они поднимают не только производственные или законодательные проблемы, которые тесно связаны друг с другом: это и проблема рабочих мест, и социальной помощи, и образования, и национальной безопасности. Наши шаги по дебюрократизации экономики - это должен быть процесс конструктивного взаимодействия с представителями отечественного делового сообщества. Их прямое влияние в этих решениях очевидно. Подобное сотрудничество считаю крайне важным в вопросах обеспечения прав человека, в контексте национальной и религиозной терпимости. Для России, для многонациональной России, это крайне важная проблема. Я убежден: только построенное на уважении к правам человека гражданское общество может стать надежным барьером на пути маргинализации и экстремизма.

Очевидно, что перечень тем для нашей совместной работы - конечно же, значительно шире, чем то, что я сейчас сказал. И мы ждем ваших предложений и инициатив по самому широкому кругу вопросов государственной и общественной жизни. Я ни в коем случае не хочу определять какую-то повестку дня.

Уважаемые участники Форума! Вы знаете, в последние годы мы много работали над укреплением государства. Но государство - это всегда больше, чем власть. И о нем судят не только по политическим успехам и развитию экономики. Но, наверное, не в последнюю, а может быть, даже в первую очередь - о нем судят по уровню личной свободы, по тому, насколько влиятельно в том или ином государстве само гражданское общество. По-настоящему сильного демократического государства при слабом обществе, конечно же, не будет. И только полноценная общественная жизнь может обезопасить государственную машину от застоя.

Этические принципы, принятые в обществе, прямо отражаются и на самом стиле деятельности госаппарата, и на результатах его работы. Я убежден: власть проиграет, если ее партнером будет несвободное общество. И самым неудачным решением были бы здесь попытки бюрократизации. Копирование методов работы государственных структур здесь явно невыгодно. У гражданского общества есть другие, и подчас гораздо более эффективные струны. И думаю, что очень правильно, что при подготовке Форума использовались именно они.

В заключении я хотел бы сказать, что в России всегда умели собираться и всем миром преодолевать трудности. Но не менее важно научиться спокойно, сосредоточенно, системно работать - особенно сейчас, когда есть хороший шанс соединить ресурсы окрепшего государства и энергию демократического общества. Еще пока трудно признаться самим себе, что у нас кое-что - говорю очень аккуратно - кое-что начинает получаться. Наступает время, когда быть гражданином России становится престижным. Тем более что простое понятие "гражданин" всегда значило гораздо больше, чем юридически оформленная связь с государством. И потому гражданственность и патриотизм от одной лишь записи в документе не появляются. Я искренне желаю успеха нашему Форуму. Большое спасибо!"

* * * * * * *

Россия - страна парадоксов. С одной стороны, в последнее время ярко проявляется тенденция игнорирования общественного мнения, нежелание государственных структур учитывать права и желания собственного народа. Так, например, была попытка экологов вынести на всенародный референдум проблемы ввоза в страну зарубежного отработавшего ядерного топлива и ликвидации независимого государственного экологического контроля. Она наткнулась на жесткое противодействие, основанное на формальных бюрократических требованиях, и вызвала ответное желание органов власти ужесточить законодательство с тем, чтобы впредь не допускать никаких референдумов "снизу". Для многих органов власти стало нормальным игнорировать или трактовать "под себя" неудобные законы. Для борьбы с активно работающими некарманными общественными организациями используется весь имеющийся арсенал - от информационной войны в стиле классического "черного PR" до прокурорских и им подобных проверок под надуманными предлогами.

С другой стороны - в самом факте проведения Форума проявляется тенденция к началу конструктивного диалога власти и общества. Активное участие администрации президента и правительства в процессе подготовки Форума показывает, что у органов власти появляется понимание. Понимание того, что конструктивное и эффективное решение проблем общества возможно только при активном участии самого общества, осуществляемом прежде всего через неправительственные организации. При этом следует напомнить, что общественные движения (экологическое, правозащитное и др.) активно действуют в нашей стране свыше тридцати лет.

Все эти годы они делают много того, что должно было бы делать государство, но в силу тех или иных причин - не делает. Накоплен богатый арсенал методов и средств решения проблем общества. Серьезным дополнением к этому арсеналу должен стать постоянный и заинтересованный диалог первого и третьего секторов общества. Этому диалогу обоим секторам предстоит долго и мучительно учиться, ломая привычки и стереотипы поведения. Ведь гораздо легче одним - привычно командовать, другим - привычно митинговать. А вот договариваться и вместе работать - это сложнее.

Между тем, в регионах это уже кое-где получается. Создаются общественные советы, проводятся встречи с общественностью и т.п. Например, в Нижегородской области уже ряд лет действуют Совет экологической безопасности и Общественный совет по экологическим проблемам при губернаторе. Думаю, что всероссийский и международный имидж экологичности региона - это следствие в том числе и их серьезной работы, активного участия в решении природоохранных проблем. Будем надеяться, что вновь избранный губернатор продолжит взаимодействие с этими структурами.

Другим хорошим примером может послужить конкурс социальных проектов, который уже два года проводится в Приволжском федеральном округе по инициативе представительства президента и при самом активном участии общественных организаций региона. Фактически происходит практическая реализация принципа социального заказа.

А мэр Нижнего Новгорода, отчаявшись дождаться соответствующего федерального механизма, в этом году в качестве эксперимента ввел в городе альтернативную гражданскую службу. Это был его отклик на инициативу общественной организации "Нижегородская миротворческая группа".

Наиболее эффективно эти процессы идут в тех случаях, когда такое взаимодействие носит профильный характер. Нужно большое количество тематических комиссий, рабочих групп, переговорных площадок, экспертных, попечительских и им подобных советов, круглых столов и т.п. Взаимодействие и сотрудничество эффективно, когда оно происходит не "вообще", а по конкретным, понятным обеим сторонам темам и проблемам. Аналогичные советы могут работать и в сфере социальной защиты, и по правам человека, и по образовательным проблемам, и прочее, прочее. Крайне важно, чтобы такие структуры создавались в качестве реально работающих органов для ведения равноправных переговоров, а не для отчета в Москву о том, что в регионе "строится гражданское общество". Хорошо бы при этом, чтобы федеральные органы власти поделились частью своих полномочий, расширив возможности регионов в решении различных проблем.

Вместе с тем, в некоторых регионах пытаются этому процессу придать формальный и показушный характер. Создается какой-нибудь общественный совет или палата при губернаторе и говорят - вот у нас сотрудничество с общественностью. Понятно, что вести диалог даже на региональном уровне через какой-то один специальный совет - невозможно. Например, в Нижегородской области свыше 8 тысяч общественных организаций (чтобы собрать по одному их представителю нужно два таких зала) и никаким единым советом их не охватить. Попытки создавать различные советы и палаты являются чисто политическим явлением, работа по решению реальных проблем через них невозможна. Например, опять же в Нижегородской области давно действует общественная палата и одно из первых действий, которые предпринял вновь избранный губернатор - реорганизовать ее работу. Думаю, это предпринято не потому, что она эффективно работала.

В ряде администраций создаются специальные подразделения по работе с общественностью. В основном они направлены на обеспечение общественной поддержки текущей работы губернаторов и поддержания их имиджа. Переваливать на них взаимодействие с тысячами неправительственных организаций региона - тоже бесперспективное занятие. Им необходимо координировать взаимодействие всех структур администраций с неправительственными организациями. А сотрудничать и взаимодействовать следует всем структурам администрации.

* * * * * * *

В дискуссии приняли участие более трехсот представителей различных регионов России, преимущественно экологов и медиков, а также властных структур.

• Катастрофическое, ухудшающееся с каждым новым поколением физическое и нравственное состояние здоровья населения России - следствие углубляющегося экологического кризиса и обнищания людей;
• Разорительное использование природных ресурсов - главного национального достояния России - в интересах узкой группы населения;

• Не представляет интересы российского общества, равнодушно к состоянию здоровья населения;
• Поддерживает интересы крупного, преимущественно сырьевого бизнеса вопреки интересам основной части российского населения;
• Отстранилось от своих обязанностей по охране природы и здоровья населения: разрушена система охраны природы и упразднен независимый федеральный орган по охране окружающей среды, созданный на волне демократических преобразований в России.

• Решительную смену приоритетов с защиты интересов крупного бизнеса на защиту интересов подавляющего большинства населения, обеспечение его здоровья и благосостояния, без чего немыслимо сильное государство;
• Упорядочение использования природных ресурсов и перераспределение в пользу населения доходов крупного бизнеса;
• Восстановление разрушенной системы охраны природы и независимого федерального органа по охране окружающей среды.

Обсуждение механизмов реализации Экологической доктрины России, подготовленной по просьбе Президента РФ, завершилась переговорами с руководством Министерства экономического развития. Стороны договорились подписать договор о сотрудничестве в ближайшие дни.

Переговоры по преодолению социально-экологических последствий деятельности военно-промышленного комплекса прошли в Министерстве атомной энергетики с участием руководства Росбоеприпасов. Достигнуто соглашение о создании двух рабочих групп - по экологическим проблемам деятельности ядерного комплекса и по экологическим проблемам химического разоружения. Следует отметить, что от участия в нашей работе отказались представители Росавиакосмоса.

Успешно прошли переговоры с руководством Министерства здравоохранения. Обсуждалось создание рабочих групп по медико-социальной и психологической реабилитации населения и обеспечения безопасности питания населения.

Не удалось провести переговоры по проблеме управления в области охраны окружающей среды. Важнейшая переговорная площадка России по вопросу о создании независимого федерального органа по охране окружающей среды и экологической безопасности - демонтирована, мы требуем ее восстановления и будем за это бороться!

* * * * * * *

• упразднение в мае 2000 г. Президентом России самостоятельных федеральных органов по охране окружающей среды (Госкомэкологии и Рослесхоза), создания которых гражданское общество добивалось на протяжении десятилетий;
• принятие в 2001 г. решений о ввозе в страну отработавшего ядерного топлива при ясно выраженном несогласии подавляющего большинства населения;
• реанимация планов строительства новых АЭС (в том числе Приморской, Костромской, Южно-Уральской, Балаковской, Башкирской) и гидроузлов (Юмагузинского водохранилища, Катунской ГЭС и др.), а также ввод в эксплуатацию в феврале 2001 г. Волгодонской АЭС;
• попустительство массовой нелегальной вырубке лесов (в том числе горных и реликтовых), и масштабному браконьерству;
• подготовка к утилизации имеющегося химического оружия, производству, запуску и уничтожению ракет и токсичных топлив, утилизации атомных подводных лодок без обеспечения должной экологической и социальной безопасности населения, засекречивание данных по многочисленным прошлым экологически опасным операциям уничтожения химического оружия во многих районах страны;
• реализация многих масштабных проектов без положительного заключения государственной экологической экспертизы, вообще без такой экспертизы, а иногда и без технико-экономического обоснования и даже проекта;
• расширяющееся преследование экологических активистов, в том числе под надуманными предлогами “раскрытия государственных тайн” и обвинения их в шпионаже;
• повсеместное нарушение природоохранного законодательства как природопользователями, так и властными структурами, не находящее должного отпора со стороны правоохранительных органов;
• сокращение объема преподавания экологических дисциплин, нарушение принципа непрерывности экологического образования.

• право на благоприятную окружающую среду;
• право на компенсацию ущерба, нанесенного экологическим правонарушением;
• право на полную, объективную, достоверную и своевременную экологическую информацию и на ее свободное распространение;
• право на участие (в том числе - непосредственное) в принятии решений, влияющих на состояние окружающей среды и затрагивающих жизненные интересы граждан, включая проведение референдумов;
• право на судебную защиту общественных экологических интересов и экологических прав граждан.

• значительная часть территории России, на которой проживают десятки миллионов человек, в результате прошлого и продолжающегося загрязнения85 превращена в зону экологического неблагополучия;
• растет роль экологического фактора в ухудшающемся с каждым новым поколением состоянии здоровья населения, сокращении продолжительности жизни, появлении новых экологически зависимых заболеваний;
• в результате разрушения системы государственного управления и контроля растут выбросы и сбросы загрязняющих веществ в атмосферу и водоемы;
• политика в области использования природных ресурсов проводится в интересах небольшой группы лиц, получающих сверхприбыль от хищнической эксплуатации ресурсов, принадлежащих всему обществу, а криминализация в этой области достигла пределов, угрожающих будущему России;
• растут масштабы эколого-техногенных катастроф и опасность экологического терроризма, связанные с последствиями и продолжающейся реализацией экологически опасных проектов;
• на огромных площадях происходит постепенная деградация природных территорий России, поддерживающих глобальное экологическое равновесие; под угрозой оказались многие объекты природного наследия – национальные символы народов России;
• судебная власть при рассмотрении проблем использования природных ресурсов защищает преимущественно интересы природопользующих министерств и ведомств, а также частных промышленных компаний, а судебные решения, защищающие интересы общества, как правило, не выполняются;
• нарушаются права малочисленных народов на традиционное природопользование;
• растет экологический нигилизм как среди лиц, принимающих решения, так и среди молодежи;
• идет масштабный процесс направленной де-экологизации страны, затрагивающий все ветви власти, законодательство, экономику, общественное сознание, а организации и лица, пытающиеся этому воспрепятствовать, - преследуются.

1. Незамедлительно восстановить систему полноценного государственного управления в области охраны окружающей среды (включая лесные ресурсы), создав соответствующие специально уполномоченные федеральные органы и их структуры в субъектах Федерации;

2. Последовательно осуществлять принцип неотвратимости наказания за экологические правонарушения и возмещения ущерба природной среде и гражданам, нанесенного таким правонарушением;

3. Создать федеральные и региональные комиссии с участием всех ветвей власти, общественных организаций, деловых и научных кругов для выработки решений по ключевым вопросам экологии:

• по обеспечению экологической безопасности страны и здоровья населения;
• по развитию ядерной энергетики и ввозу в страну отработавшего ядерного топлива;
• по обеспечению безопасности населения при утилизации химического оружия;
• по экономическим и финансовым механизмам обеспечения неистощительного использования возобновимых природных ресурсов и справедливому распределению прибыли от эксплуатации общественного природного достояния;
• по экологизации российского законодательства и органов исполнительной и судебной власти;
• по обеспечению прозрачности расходования бюджетных средств, направляемых на природоохранные (экологические) цели и здоровье населения;
• по экологическому образованию и воспитанию, формированию экологического сознания;
• по социально-экологическим аспектам жилищной проблемы;
• по международному сотрудничеству в области охраны окружающей природной среды и устойчивому развитию.

4. Обеспечить механизмы развития гражданского общества в экологической сфере:

• реализации конституционных экологических прав граждан, в том числе на благоприятную окружающую среду, доступ к экологической информации, на непосредственное участие в принятии экологически значимых решений через референдумы и механизмы общественного контроля и экспертизы;
• совершенствования экономических и правовых механизмов развития общественных экологических организаций.

* * * * * *

ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПРИРОДООХРАННЫХ НПО
К ПЕРЕГОВОРАМ С ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

1. Создать следующие временные рабочие группы (переговорные площадки) с участием неправительственных организаций:

• По выработке механизмов реализации Экологической доктрины России для их представления одновременно с самой доктриной на утверждение Президенту.
  Состав: Правительство, Федеральное Собрание, Администрация Президента;
• По выработке в 3-х месячный срок предложений по оптимальной структуре государственного управления охраной окружающей среды в условиях развивающейся рыночной экономики и подготовке предложений по внесению необходимых изменений в действующее законодательство для делегирования части функций на уровень субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
  Состав: Администрация Президента, аппарат Правительства, Федеральное Собрание;
• По созданию экологически ориентированной индустрии переработки отходов в товарные продукты и энергию, энергоэффективного экологического жилищного строительства в свете реформы ЖКХ и устойчивого развития населенных пунктов.
  Состав: Минпромнауки, Минтопэнерго, Госстрой и др.;
• По экологизации сельского хозяйства.
  Состав: Минсельхоз;
• По выработке механизмов формирования инвестиционного климата, благоприятствующего распространению "экологически дружественных" технологий.
  Состав: Минэкономразвития, РСПП.

2. Включить представителей природоохранных неправительственных организаций в следующие рабочие группы (комиссии и т.п.):

• Рабочая группа при Министерстве экономического развития и торговли по проблеме потенциальных экологических последствий вступления России в ВТО и встречных предложений России к ВТО по учету требований по сохранению окружающей среды и природных ресурсов в условиях глобализации экономики;
• Рабочая группа при Министерстве экономического развития и торговли по подготовке участия России в Конференции ООН “Рио+10” в Иоганесбурге (2002);
• Федеральная комиссия по разграничению полномочий между федерацией и ее субъектами для участия в работе по формированию “налогового федерализма” в области устойчивого использования природных ресурсов;
• Рабочая группа Правительства Российской Федерации по проведению энергетической реформы и планированию работ по реализации ФЦП “Энергоэффективная экономика” по повышению энергоэффективности российской экономики.

3. Понимая несогласованность различных блоков законодательства, нормативных актов различных ведомств, рассмотреть вопрос о надведомственной экспертизе предлагаемых законопроектов, проектов указов и постановлений.

4. Создать механизмы постоянного взаимодействия (“переговорные площадки”) между лицами, принимающими решения в области экономики, и природоохранными неправительственными организациями на федеральном уровне и на уровне федеральных округов и субъектов федерации.

* * * * * *

Александр Аузан, президент Конфедерации обществ потребителей в своем выступлении на первом пленарном заседании Форума отметил, что есть большое число проблем, которые может решить только гражданское общество, а власть решить их не в силах. Именно ими гражданские организации и занималось последние 10 лет, причем достаточно эффективно.

Деятельность каких гражданских организаций наиболее эффективна (по результатам голосования на официальном сайте Форума www.civilforum.ru):

Правозащита - 13.2 %
Экологическая проблематика - 26.8 %
Семейная и детская проблематика - 6.3 %
Равноправие женщин и обеспечение их интересов - 4.3 %
Общественная экспертиза нормативных актов - 13.9 %
Решение проблем беженцев и переселенцев - 22.3 %
Подготовка новых профессиональных кадров - 6.0 %
Защита прав потребителей - 7.1 %

Согласно газете "Гражданский форум", среди акций НПО, получивших наибольший отклик в информационном поле этой осенью, экологическая деятельность находится на втором месте после Гражданского форума.

Приглашаем к дискуссии!!! Возможно, Ваши комментарии смогут изменить или скорректировать законодательную политику нашего парламента.

© Центр охраны дикой природы.
Воспроизведение материалов бюллетеня экологическими некоммерческими организациями разрешается без предварительного согласования. Ссылка на бюллетень и его авторов обязательна.

| подписка | вверх |