ПРАВО - ПРИРОДЕ: РОССИЙСКОЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

Электронный бюллетень Центра охраны дикой природы

№40, январь 2002 г.

Проект ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА
О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон
"Об экологической экспертизе"

Вносится депутатами Государственной Думы
В.П. Лукиным, П.В. Крашенинниковым, Г.В. Боосом,
В.А. Грачевым, О.В. Морозовым, А.С. Беляковым,
А.Н. Шохиным, А.Г. Пузановским.

Проект 2001 г., N 154334-3

Статья 1. Внести в Федеральный закон "Об экологической экспертизе" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 48, ст. 4556) следующие изменения и дополнения:

1. Дополнить статью 6 новой частью следующего содержания:

"организует и проводит государственную экологическую экспертизу объектов, относящихся к ведению субъектов Российской Федерации и определенных соглашением между специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;"

2. Дополнить пункт 2 статьи 7 абзацем следующего содержания:

"заключать соглашения с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче части полномочий в области государственной экологической экспертизы объектов, подлежащих обязательной государственной экологической экспертизе уровня субъектов Российской Федерации";

3. В статье 13 исключить слова:

"имеют исключительное право на проведение государственной экологической экспертизы и".

Статья 2. Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации привести свои правовые акты в соответствие с настоящим Федеральным законом.

Статья 3. Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его опубликования.

Президент
Российской Федерации

*******

Проект федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О государственной экологической экспертизе” (далее – законопроект) предполагает разрешить органам государственной власти субъектов Российской Федерации (по соглашению со специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы) проводить государственную экологическую экспертизу объектов уровня субъектов Российской Федерации. Кроме того, данным законопроектом не предусмотрены ограничения на дальнейшее делегирование полномочий “вниз”, например, на районный уровень.

Принятие законопроекта фактически снимает последний барьер на пути реализации экологически безответственных проектов регионального уровня, в том числе ведущихся с нарушением действующего законодательства (особенно федерального) и предоставляет субъектам РФ полную “хозяйственную” свободу действий на своей территории. Такое развитие ситуации наиболее выгодно для коррумпированных и националистически ориентированных администраций и объективно будет способствовать еще большему усилению коррупции в региональных органах власти.

Осуществление субъектами РФ государственной экологической экспертизы может иметь отрицательные финансовые последствия для регионов. В частности, в соответствии с действующим законодательством заключение государственной экологической экспертизы может быть оспорено в судебном порядке, нарушенные права заказчика экспертизы подлежат восстановлению. Таким образом, в случае принятия государственной экологической экспертизой субъекта РФ неверного решения, повлекшего за собой экономические потери заказчика и/или ущерб здоровью или окружающей среде, – компенсация ущерба, включая возможную упущенную выгоду, будет проводиться за счет средств бюджета субъекта РФ.

В сопроводительных документах одной из основных целей разработки данного законопроекта указывается решение проблемы нехватки “федеральных” ресурсов на проведение государственных экологических экспертиз уровня субъекта РФ. Фактически, данный законопроект не решает эту проблему, так как основные затраты связаны не с организацией проведения самой экспертизы (то есть теми полномочиями, которые планируется передать в регионы), а с мероприятиями по контролю за фактическим осуществлением проектов (объектов, работ) получивших положительное заключение экспертизы, а также проектов, получивших отрицательное заключение экспертизы, либо не прошедших экспертизу вообще, но тем не менее осуществляемым. Таким образом, данный законопроект не решая основной из имеющихся проблем лишь создает новые, связанные с неопределенными взаимными правами и обязанностями органов МПР и региональными администрациями в части проведения всего цикла работ, связанного с государственной экологической экспертизой.

Передача субъектам федерации полномочий по проведению государственной экологической экспертизы региональных объектов может создать противоречия между федерацией и субъектом федерации. Региональная экологическая экспертиза, находясь под полным контролем региональных властей, будет принимать решения соответствующие позиции региональных властей, в том числе в ущерб интересам Российской Федерации и в нарушение законодательства РФ, под угрозой могут оказаться региональные объекты федеральной значимости. Такой сценарий тем более вероятен, что законодательство многих субъектов РФ не приведено в соответствие с федеральными законами и нормативными правовыми актами, в том числе по ключевым вопросам, способным повлиять экологическую обстановку, деловую активность и поступление средств в бюджетную систему РФ.

Одним из последних примеров в этой области является строительство Юмагузинского водохранилища на территории национального парка и заповедника в республике Башкортостан. Данное строительство ведется в нарушение нескольких десятков законов и нормативных правовых актов РФ, о чем имеются соответствующие заключения федеральных органов РФ, но при полной поддержке региональных властей. Полномочия по проведению государственной экологической экспертизы данного объекта были незаконно переданы бывшей Госкомэкологией правительству Башкортостана. Экологическая экспертиза, проведенная в республике, дала положительное заключение, не найдя никаких нарушений законодательства.

Необходимо отметить, что органы исполнительной власти большинства субъектов РФ не располагают необходимыми специалистами и ресурсами для осуществления государственной экологической экспертизы, ряд субъектов РФ будут настаивать на передаче им полномочий вместе с ресурсами по их осуществлению, как это предусматривалось, в частности в проекте ФЗ “Об охране окружающей среды”, выносившемся на второе чтение. Это потребует либо внесения изменений в федеральный закон “О федеральном бюджете на 2002 год”, либо увеличения в пользу субъектов РФ расходной части федерального бюджета на 2003 год.

Таким образом, предлагаемый законопроект объективно не решает имеющихся проблем, способствует ухудшению экологической ситуации, в перспективе может создать определенные организационно-финансовые трудности на всех уровнях управления, а также ведет к размыванию полномочий федерального центра (ослаблению исполнительной вертикали), потере возможности проведения единой политики в области осуществления государственной экологической экспертизы и обеспечения равенства хозяйствующих субъектов во всех субъектах РФ.

Сделать полный юридический анализ ситуации и возможных последствий не представляется возможным, однако можно отметить несколько моментов, где проявляются противоречия данного законопроекта принципам природоохранительного законодательства и конституционным гарантиям права граждан России на благоприятную окружающую среду по следующим причинам:

1. Все объекты государственной экологической экспертизы уровня субъектов Российской Федерации, подлежат утверждению либо согласованию органами государственной власти субъекта РФ либо органами местного самоуправления. Таким образом, проведение экспертизы (в том числе формирование экспертной комиссии, утверждение заключения), и утверждение (согласование) объекта экспертизы осуществляется одним и тем же государственным органом, что противоречит принципу вневедомственности экспертизы и фактически ставит ее в полную зависимость от соответствующего органа государственной власти субъекта РФ. Естественно, что это приведет к тенденциозности проведения экспертизы, которая всегда будет защищать интересы органов государственной власти субъектов РФ. Тем самым может ограничиваться или нарушаться право граждан на благоприятную окружающую среду, закрепленное Конституцией Российской Федерации.

Более того, по ряду объектов государственной экологической экспертизы уровня субъекта РФ заказчиком является непосредственно администрация соответствующего региона. Законопроектом даже для этих случаев не предусмотрен запрет на передачу региональным органам власти полномочий по проведению государственной экологической экспертизы.

2. Законопроектом не определено, какое структурное подразделение или иная организация уполномочена проводить государственную экологическую экспертизу от имени органа государственной власти субъекта РФ. Таким образом, это может быть и коммерческая организация, что также противоречит принципам организации государственной экологической экспертизы.

3. Законопроектом не предусмотрено наделение структурных подразделений субъекта РФ полномочиями, правами и обязанностями территориального специально уполномоченного органа в области экологической экспертизы, установленными статьей 8 действующего Федерального закона, а также правами и обязанностями территориального органа охраны окружающей среды.

Это лишает органы исполнительной власти субъектов РФ возможности как в полном объеме организовывать проведение экологической экспертизы (например, иметь доступ к необходимым банкам данных или получать бесплатно информацию от органов власти и некоммерческих организаций), так и эффективно контролировать соблюдение законодательства об экологической экспертизе. Фактически органы исполнительной власти субъектов РФ не будут иметь достаточных полномочий по контролю за выполнением собственных решений, касающихся реализации объектов государственной экологической экспертизы регионального уровня.

В тоже время, законопроектом и иным законодательством РФ не предусмотрен порядок передачи объектов государственной экологической экспертизы, осуществленной органами исполнительной власти субъектов РФ, на контроль органов МПР в соответствующих субъектах РФ. Не определен порядок хранения и условия предоставления заключений и иных материалов государственной экологической экспертизы, проведенной органами исполнительной власти субъектов РФ. (Определены лишь права и обязанности передачи материалов и заключений от МПР органам власти субъектов РФ.) На практике это может означать отсутствие контроля за соответствием осуществляемых проектов (объектов, работ) заключениям госэкоэкспертизы и иным условиям, например предусмотренным в ст.18 ФЗ “Об экологической экспертизе”, что делает бессмысленной саму процедуру государственной экологической экспертизы, а соответственно и затраты на ее проведение как со стороны заказчика, так и со стороны органов исполнительной власти субъектов РФ.

4. Законопроектом не предусмотрена передача структурным подразделениям субъектов РФ ряда обязанностей территориального специально уполномоченного органа в области экологической экспертизы. Поэтому от органов исполнительной власти субъектов РФ фактически не требуется выполнения соответствующих обязанностей, предусмотренных законодательством об экологической экспертизе, в том числе:

Тем самым нарушаются права граждан и общественных объединений в области охраны окружающей среды, установленные Конституцией Российской Федерации (ст.42) и Федеральным законом “Об охране окружающей среды“ (ст. 11-13).

Кроме того, необходимо отметить, что в отсутствии установленного порядка передачи объектов государственной экологической экспертизы, осуществленной органами исполнительной власти субъектов РФ, на контроль органов МПР, соответствующие органы МПР не будут в состоянии осуществлять планирование, в том числе финансовое, своей деятельности и надлежащим образом исполнять свои обязанности в части государственного экологического контроля, в том числе за объектами государственной экологической экспертизы.

Ряд из вышеперечисленных проблем может быть сглажен при заключении конкретных договоров передачи полномочий, однако не существует никаких гарантий ответственного и взвешенного подхода заинтересованных сторон при заключении таких договоров. Вышеупомянутый пример с Юмагузинским водохранилищем и имеющиеся примеры по Московской области заставляют с большим основанием предполагать, что подход к заключению таких договоров будет чисто формальным.

Кроме того, в обосновывающих законопроект документах указывается, что принятие данного законопроекта не потребует внесения изменений в действующее законодательство, однако это не соответствует действительности.

Принятие закона потребует внесения изменений в Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизе, Регламент проведения государственной экологической экспертизы и Положение об оценке воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду.

Комментарий подготовлен А. С. Морозовым с соавторами,
Гринпис России

Дополнительные материалы к проекту федерального закона могут быть высланы по Вашему запросу (архивированный файл в формате rtf объемом 7,2 кб):

• Пояснительная записка к проекту ФЗ;
• Финансово-экономическое обоснование проекта ФЗ;
• Заключение Комитета Госдумы по экологии по проекту ФЗ.

Приглашаем к дискуссии!!! Возможно, Ваши комментарии смогут изменить или скорректировать законодательную политику нашего парламента.

© Центр охраны дикой природы.
Воспроизведение материалов бюллетеня экологическими некоммерческими организациями разрешается без предварительного согласования. Ссылка на бюллетень и его авторов обязательна.

| подписка | вверх |