ПРАВО - ПРИРОДЕ: РОССИЙСКОЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

Электронный бюллетень Центра охраны дикой природы

№41, февраль 2002.

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ДОРОЖНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА
НА ЗЕМЛЯХ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ТЕРРИТОРИЙ И ОБЪЕКТОВ

К землям особо охраняемых территорий и объектов Российской Федерации наш законодатель относит государственные природные заповедники, в том числе и биосферные, национальные парки, государственные природные заказники (кроме охотничьих), памятники природы, ботанические сады, виды животных и растений, занесенные в Красную книгу России и красные книги субъектов Российской Федерации (ст. 94 Земельного кодекса РФ, ст. 2 Федерального закона “Об особо охраняемых природных территориях”). Хозяйственная деятельность на землях особо охраняемых территорий и объектов допускается только в ограниченном объеме и в соответствии с режимом, установленном для этих территорий. Изъятие земель особо охраняемых территорий и объектов Российской Федерации не допускается.

Рассмотрим изначально саму правомочность постановки вопроса о дорожном строительстве на особо охраняемых природных территориях (далее – ООПТ) вообще. Для наглядности и актуальности в качестве примера выберем территории Кавказского государственного природного биосферного заповедника и Сочинского национального парка. Как известно, уже в третий раз рассматривается проект строительства автодороги через Лагонакское нагорье, связывающей Майкоп с Сочинским черноморским побережьем, а также в рамках программы “Золотое кольцо Кавказа” разрабатывается проект автодороги, связывающей пос. Псебай (Мостовской район Краснодарского края) с пос. Красная Поляна и опять же Сочинским черноморским побережьем. Поговаривают и о возможном железнодорожном сообщении через Главный Кавказский хребет по заповедным землям.

Строительство дорог в первую очередь связано с отводом под это земель, следовательно, с их изъятием (отчуждением) у предыдущего пользователя (владельца). Без этой процедуры не обойтись! Более того, кроме непосредственно полосы отвода в зону влияния дорожной службы попадает придорожная полоса, ширина которой для федеральных автомобильных дорог составляет не менее 50 м с каждой стороны полосы отвода. Но как это сделать, если пользователем земель является заповедник или национальный парк?

Изъятие земель государственных природных заповедников и национальных парков в целях хозяйственного использования запрещается. Это требование содержится в ч. 6 ст. 1, ч. 2 ст. 7, ч. 6 ст. 94, ч. 3 и 7 ст. 95 Земельного кодекса РФ, ч. 4 ст. 58 ФЗ “Об охране окружающей среды”, ч. 2 ст. 6 ФЗ “Об особо охраняемых природных территориях”, ст. 23 ФЗ “О животном мире”, в соответствующих статьях Положения о государственных природных заповедниках в РФ и Положения о национальных природных парках РФ, утвержденных постановлениями Правительства РФ, а также в многочисленных ведомственных актах.

Режимы ООПТ также не предусматривают такого рода деятельность, как строительство автомагистралей на своей территории. Во-первых, это прямо запрещено Положениями об этих ООПТ, как типовыми, так и индивидуальными. Во-вторых, строительство дорог, даже с соблюдением всех требований и нормативов, неизбежно приведет к ухудшению и разрушению среды обитания растений и животных в зонах строительства и дальнейшей эксплуатации дорог, а также к прямой гибели некоторой части живых организмов, в том числе и отнесенных к редким и находящимся под угрозой исчезновения видам. Следует учитывать и такие долговременные последствия, как воздействие “фактора беспокойства”, нарушение миграционных процессов, дробление ареалов обитания видов растений и животных за счет их рассечения дорогами. Именно с учетом этих обстоятельств в новом Земельном кодексе РФ (п. 7 ст. 95), в отличие от старого, указано, что “на землях ООПТ федерального значения запрещаются: …строительство федеральных автомобильных дорог”.

Законодательство об ООПТ запрещает всякую деятельность, нарушающую естественное развитие природных процессов, угрожающую состоянию природных комплексов и объектов, а также не связанную с выполнением возложенных на ООПТ задач. Статьи 59 и 60 ФЗ “Об охране окружающей среды” запрещает деятельность, ведущую к сокращению численности редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений, а также ухудшающую среду их обитания. О том же говорит и ст. 24 ФЗ “О животном мире”. Ряд ограничений накладывается такими специализированными нормативными актами Правительства РФ, как Положение о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах и Требования по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи.

Основываясь на вышеизложенных требованиях действующего законодательства Российской Федерации, можно с полной уверенностью сказать, что правовым путем проблему дорожного строительства на землях особо охраняемых территорий и объектов не решить. Независимо от того, на каком уровне будет приниматься решение по этому вопросу, в конечном счете все остановится на стадии согласования проекта и проведения государственной экологической экспертизы. Можно, конечно, сказать, что после указания свыше все подписи на нужных документах образуются сами собой. Но, учитывая высочайшую значимость территорий Кавказского государственного природного биосферного заповедника и Сочинского национального парка на национальном и международном уровне, глубокие природоохранные традиции нашего заповедника, уходящие корнями еще во времена Великокняжеской Кубанской охоты, факт присвоения заповедной территории статуса объекта Всемирного природного наследия ЮНЕСКО по номинации “Западный Кавказ”, можно спрогнозировать достаточно сильное внимание к проблемам ООПТ Западного Кавказа со стороны отечественной и международной природоохранной и научной общественности, политических деятелей, известных людей мира культуры и бизнеса. Неизбежно проведение общественной экологической экспертизы проекта дорожного строительства в соответствии с ФЗ “Об экологической экспертизе”.

Избежать всех этих осложнений можно, лишь внеся соответствующие коррективы в действующее законодательство Российской Федерации. Это, как минимум, – два кодекса и три федеральных закона, два постановления Правительства РФ. Учитывая, что необходимые поправки будут носить крайне непопулярный характер, можно гарантировать длительный процесс движения законопроектов в Государственной Думе и других инстанциях. Причем и эти законопроекты будут подвергаться экологической экспертизе, как государственной, так и общественной. При этом нет никакой уверенности, что они пройдут в полном объеме (если вообще пройдут), так как их принятие приведет к более глобальным негативным последствиям, чем просто строительство автомагистралей. Фактически это будет по своим результатам тем же, что и печально известное сокращение в СССР в 1951 г. числа заповедников и территорий уцелевших.

При сохранении запретов на изъятие земель особо охраняемых территорий и объектов и ведение хозяйственной деятельности, не связанной с возложенными на заповедники и национальные парки задачи, любое строительство на ООПТ будет незаконным. Юридически оно будет квалифицировано как нарушение режима этих ООПТ со всеми вытекающими последствиями в виде административной, уголовной и гражданско-правовой ответственности виновных лиц.

Административная ответственность в виде штрафа с 1 июля 2002 г. предусмотрена ст. 8.1, 8.4-8.6, 8.8, 8.9, 8.12, 8.13, 8.28-8.31, 8.33, 8.35, 8.38, 8.39, 9.5. нового Кодекса РФ об административных правонарушениях. Ссылки на административную ответственность содержатся в ст. 75 ФЗ “Об охране окружающей среды”, ст. 55 ФЗ “О животном мире”, ст. 32 ФЗ “Об экологической экспертизе”.

Уголовная ответственность наступает при причинении в результате незаконных действий значительного вреда, что неизбежно, учитывая масштабы планируемого строительства и значимость земель ООПТ. В действующем Уголовном кодексе РФ предусмотрены такие виды экологических преступлений как нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ (ст. 246), загрязнение вод (ст. 250), уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу России (ст. 259), незаконная порубка деревьев и кустарников (ст. 260) и нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов (ст. 262).

Гражданско-правовая ответственность предусматривает возмещение вреда, причиненного природным объектам и комплексам в границах особо охраняемых природных территорий, в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера ущерба, а при их отсутствии – по фактическим затратам на их восстановление. При этом возмещение вреда может происходить как за счет юридических лиц и граждан, непосредственно допустивших правонарушения, так и за счет Российской Федерации в случае незаконного строительства на основании изданного государственными органами РФ несоответствующего закону правового акта (ст. 16 ГК РФ).

Предварительные подсчеты показывают, что только часть прямого ущерба (наиболее явная) лесному фонду на заповедной территории, подсчитанная по утвержденным таксам (постановление Правительства РФ от 21.05.01 г. № 388), составит десятки миллиардов рублей. Этот нюанс правовой проблемы тесно смыкается с технико-экономическими аспектами дорожного строительства еще на стадии проектирования, так как все возможные убытки по возмещению вреда, а также неизбежные дополнительные затраты на выполнение повышенных природоохранных требований к объекту строительства на ООПТ должны быть заложены в расходную часть проекта. В результате и так немалая стоимость всего проекта возрастет на несколько порядков, что многократно увеличит срок окупаемости и сделает эксплуатацию планируемых дорог убыточной и непосильной как для государства, так и для частных инвесторов.

Валерий Бриних,
Кавказский заповедник

Приглашаем к дискуссии!!! Возможно, Ваши комментарии смогут изменить или скорректировать законодательную политику нашего парламента.

© Центр охраны дикой природы.
Воспроизведение материалов бюллетеня экологическими некоммерческими организациями разрешается без предварительного согласования. Ссылка на бюллетень и его авторов обязательна.

| подписка | вверх |