ПРАВО - ПРИРОДЕ: РОССИЙСКОЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

Электронный бюллетень Центра охраны дикой природы

№63, январь 2004.

Уроки экологических референдумов в России

Часть 1

В последнее время усиливается наступление на экологические права граждан со стороны властных структур. Экопроблемы не рассматриваются государственными структурами как первостепенные, приоритет отдается экономическому развитию. Все большее количество проектов, представляющих потенциальную экологическую опасность, осуществляется с нарушением законодательных и нормативных актов, без учета мнения населения. Все меньше эффективных способов влияния на власть остается у граждан. В такой ситуации особое значение приобретает институт референдума, являющегося высшим и непосредственным выражением власти народа. Часто именно референдум - единственное средство, способное остановить реализацию опасного проекта, ведь его итоги не могут быть отменены ничем иным, кроме другого референдума.

* * *

Референдум - один из самых трудоемких, но и самый эффективный способ участия населения в принятии решений, к которому эко.движение прибегает лишь в крайних случаях, когда испробованы, но не принесли результатов все другие попытки препятствования реализации экологически опасных проектов. По мнению председателя Центра экологической политики России А.В.Яблокова, “сейчас только решениями, принимаемыми на референдумах, можно остановить экологически авантюрные планы, поддерживаемые на самых высоких уровнях”.

Однако практика показывает, что конституционное право на референдум почти нереализуемо. Именно из-за статуса референдума инициативы по его проведению постоянно наталкиваются на активнейшее противодействие властных структур разных уровней. Первые экореферендумы состоялись еще во времена СССР. Все они были направлены против объектов ядерной энергетики и оказались успешными, достигнув своей цели.

В 1989 г. Комитетом спасения Печоры инициирован республиканский референдум по экологическим вопросам, в т.ч. с вопросом о строительстве АЭС в Республике Коми. Тогда было принято решение о 10-летнем моратории на строительство АЭС.

15 мая 1990 г. в Воронеже состоялся городской референдум по поводу строительства атомной станции теплоснабжения, которую предполагалось построить в 8 км от исторического центра города. За сооружение и реконструкцию ТЭЦ и котельных установок без строительства АЭС высказались 92% воронежцев. Но даже после референдума, вплоть до конца 1992 года на станции продолжались строительные работы. Потом строительство было заморожено.

Еще один референдум состоялся в Челябинске 17 марта 1991 г. по решению совета народных депутатов. 75% (более 440 тысяч) жителей Челябинска проголосовало против строительства Южно-Уральской АЭС, 84% (более 490 тысяч) - против захоронения в своей области радиоактивных отходов из других республик и стран.

В Российской Федерации, в отличие от времен перестройки, появились многочисленные законодательные акты, регулировавшие проведение референдумов разных уровней.

Нынешнее законодательство о референдумах может быть разделено на конституционное и экологическое.

Основополагающей по вопросу о референдумах является ст.3 Конституции РФ, провозглашающая, что “Единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы”.

Федеральный Закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” от 28 августа 1995 г. рассматривал референдум как одну из форм прямого волеизъявления граждан.

10 октября 1995 г. принят Федеральный Закон “О референдумах РФ”, который устанавливал общие правила проведения всероссийских референдумов.

Решение референдума как механизма прямого волеизъявления населения по Конституции не требует какого-либо утверждения властными структурами. Видимо, вследствие этого власть защищает себя законодательными актами, не только регламентирующими процедуру проведения референдумов, но и затрудняющими инициирование и доведение этой процедуры до конца.

Таким законом явился Федеральный Закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ”, принятый 19 сентября 1997 г.

Нельзя не отметить на каком фоне он принимался - в этот период появилось несколько инициатив проведения референдумов по ядерным объектам, и можно было не сомневаться, что если эти референдумы состоятся, результаты будут для Минатома плачевными. Поэтому этот Закон не только регламентировал проведение референдумов различных уровней и отношения, возникающие при реализации права на референдум, но и ограничивал возможность волеизъявления населения.

Пункт 2 ст.13 этого Закона: “На референдум субъекта РФ могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении субъекта РФ. На местный референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении местного самоуправления”. Это положение рассматривалось многими юристами как не соответствовавшее Конституции РФ, именно оно дало в дальнейшем возможность обжаловать или запретить многие референдумы.

В соответствии с этим законом порядок реализации инициативы был таков инициативная группа подавала ходатайство о регистрации для сбора подписей за проведение референдума и ряд необходимых документов в территориальную избирательную комиссию. Избирком проверял соответствие всех поданных документов требованиям закона и обращался в местный орган представительной власти (МОПВ) с целью проверить, находится ли решение заявленного группой вопроса в компетенции данного муниципального образования.

Если вопрос находился в компетенции муниципального образования, избирком выносил решение о регистрации группы и выдавал ее участникам свидетельство о регистрации. Разрешался сбор подписей. После этого подписи сдавались для проверки в избирком. При признании подписей достоверными, избирком сдавал необходимые документы в МОПВ, и тот назначал дату проведения референдума.

Юристы, полагавшие, что данный Закон “Об основных гарантиях...” нарушил конституционные права граждан, обратились в Конституционный суд РФ с просьбой проверить некоторые его положения на соответствие Конституции. В 1998 г. Конституционный суд издал Постановление, где указал, что по вопросам, относящимся к сфере совместного ведения РФ и субъекта Федерации, возможно проведение референдума субъекта Федерации, если этот вопрос не урегулирован федеральным законом. И в марте 1999 г. в ФЗ “Об основных гарантиях...” были внесены эти поправки.

12 июня 2002 г. ФЗ “Об основных гарантиях...” был принят в новой редакции. Он впервые дал общее определение референдума: “референдум - форма прямого волеизъявления граждан РФ по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме”.

В сентябре 2002 г. были приняты поправки, ограничивавшие права граждан - запрет на проведение референдумов за год до президентских и парламентских выборов.

Узловой нормой экозаконодательства в вопросе о референдумах является п.2 ст.41 Закона РСФСР 1991 г. “Об охране окружающей природной среды”. Она гласит: “В необходимых случаях при размещении объектов, затрагивающих экологические интересы населения, решение принимается по результатам обсуждения или референдума”. Однако пояснений, что рассматривать под “необходимыми случаями” и “объектами, затрагивающими экологические интересы населения” не дается.

Закон РФ “Об охране окружающей среды” был принят в новой редакции 10 января 2002 г.

В ст.9 Федерального Закона 1995 года “Об экологической экспертизе” в числе полномочий органов местного самоуправления предусматривается проведение “референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной деятельности и иной деятельности, которая подлежит экоэкспертизе”.

Кроме того, в различных экологических законодательных актах - Земельном Кодексе РСФСР 1991 г. (ст.28), Законе РСФСР 1991 г. “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения”, Федеральном Законе 1995 г. “Об использовании атомной энергии”, Лесном Кодексе РФ 1997 г. - предусматривается участие граждан в обсуждении вопросов, регулируемых этими актами. Естественно, формой такого участия может быть и референдум.

В России попытки организации и проведения референдумов были в основном неудачными. С 1993 года было 23 попытки проведения референдумов. Во всех случаях население не соглашалось на осуществление экологически опасных проектов.

Уголовный Кодекс РФ предусматривает наказания за воспрепятствование осуществлению гражданином права участвовать в референдуме и за фальсификацию результатов референдума. Властные структуры противодействовали референдумам всеми законными, а чаще - незаконными методами. И безнаказанно.

Причем препятствия на пути проведения референдумов возникали на разных этапах реализации инициативы - при регистрации инициативной группы, на этапе назначения референдума местным органом власти, при проверке собранных подписей избиркомом, при проведении агитации после назначения референдума.

В практике проведения референдумов неоднократно встречались случаи, когда аннулировались результаты уже состоявшихся референдумов. Кроме того, даже состоявшиеся и никем не обжалованные референдумы обычно не достигали цели - их результаты всячески игнорировались органами власти и предпринимателями, а потому не оказывали никакого влияния на реализацию проектов.

Часть 2

В России попытки организации и проведения референдумов были в основном неудачными. С 1993 года было 23 попытки проведения референдумов. Во всех случаях население не соглашалось на осуществление экологически опасных проектов. Властные структуры противодействовали референдумам всеми законными, а чаще - незаконными методами.

* * *

25 апреля 1993 г. - референдум по вопросу о строительстве 5-го и 6-го энергоблоков Балаковской АЭС в Саратовской области. В настоящее время вынашиваются планы о запуске этих энергоблоков.

19 февраля 1995 г. - референдум по вопросу добычи и разработки шунгита в Медвежьегорском районе Республики Карелия. Добыча и разработка продолжена.

8 декабря 1996 г. - референдум по вопросу о строительстве АЭС в Костромской области. В судебном порядке отменены постановление о назначении референдума и результаты референдума.

Конец 1996 - начало 1997 г. - попытка проведения референдума по вопросу строительства завода РТ-2 в Красноярском крае. Отказ Законодательного Собрания края назначить референдум.

27 апреля 1997 г. - референдум по вопросу выплавок феррохрома в Тихвине Ленинградской области. Производство продолжилось.

1997 г. - попытка регистрации инициативной группы для сбора подписей в поддержку проведения областного референдума о недопущении строительства высокоскоростной магистрали “Петербург - Москва” на территории Тверской области. Отказ избиркома в регистрации инициативной группы.

Конец 1997 г. - попытка проведения референдума по вопросу строительства комплекса по утилизации ракетных двигателей твердого топлива (КУРДТТ) в Перми. Проведение референдума отменено в судебном порядке.

Конец 1997 - начало 1998 гг. - попытка организации референдума в защиту зеленых насаждений в Москве. Принят Закон “О защите зеленых насаждений”. Референдум не организован.

17 января 1999 г. - референдум по вопросу строительства КУРДТТ в Воткинске (Удмуртия). Уже после проведения референдума судом отменено постановление о его назначении.

1999 г. - попытка проведения референдума по вопросу строительства КУРДТТ в Воткинском районе Удмуртии. Инициативная группа снята с регистрации.

18 апреля 1999 г. - Референдум по вопросу размещения полигона для отходов Партизанской ГРЭС в Приморского края. Нет информации.

Лето 1999 г. - попытка организации референдума по строительству Ростовской АЭС. Отказ избиркома в регистрации инициативной группы.

1999-2000 гг. - попытка проведения референдума по вопросу строительства терминала проекта КТК в поселке Южная Озереевка близ Новороссийска. Инициативная группа зарегистрирована, но референдум не проведен из-за саботажа со стороны органов государственной власти и судебных органов.

26 марта 2000 г. - референдум по вопросу строительства порта в Геленджике Краснодарского края. Строительство продолжилось.

2000 г. - попытка проведения Всероссийского природоохранного референдума. Подписи признаны недействительными, “ядерные” поправки приняты.

Конец 2000 - 2001 г. - попытка проведения референдума по вопросу строительства объекта по уничтожению химоружия в Оричевском районе Кировской области. Проведение референдума отменено судом.

Лето 2001 г. - попытка организации референдума по вопросу геологоразведочных работ в заказнике “Сэбысь” в Ижемском районе Республики Коми. Отказ избиркома в регистрации инициативной группы.

16 декабря 2001 г. - референдум по вопросу строительства алюминиевого завода во Всеволожске Ленинградской обл. Признан несостоявшимся из-за низкой явки.

Конец 2001 - начало 2002 г. - попытка организации референдума по вопросу размещения на территории Красноярского края новых объектов хранения, переработки и захоронения отработавшего ядерного топлива (ОЯТ). Подписи признаны территориальным избиркомом.

1997-2002 гг. - попытки проведения референдумов по вопросу строительства метанолового терминала в Азове Ростовской области. Референдумы не состоялись.

1999 - конец 2002 гг. - попытки проведения референдума по вопросу строительства аммиачного терминала в пос.Волна Темрюкского района Краснодарского края. Референдумы не состоялись.

Конец 2002 г. - попытка проведения референдума по вопросу строительства нефтепровода “Ангарск-Дацин” в Закаменском районе Республики Бурятия. В судебном порядке отменено решение райсовета о назначении референдума.

Начало 2003 г. - попытка организации референдума по вопросу размещения ядерных объектов в Тамбовской области. Отказ избиркома в регистрации инициативной группы.

Лишь попытку проведения референдума в Москве можно признать удачной с точки зрения достижения цели (под влиянием возможного референдума Правительство Москвы приняло Закон “О защите зеленых насаждений”, чего и добивались экологи).

Российское законодательство (и конституционное, и экологическое) в целом позволяет гражданам и общественным организациям ставить вопрос о проведении референдумов по различным экопроблемам на местном, региональном и всероссийском уровнях. Однако наблюдается тенденция к изменению конституционного законодательства о референдумах в сторону ограничения прав граждан на свободное волеизъявление. Естественно, это идет вразрез с положениями Конституции.

К недостаткам законодательства относится нечеткая проработка вопросов правовых последствий референдумов, что дает возможность уклониться властным структурам от выполнения их решений.

Крайне негативное влияние на организацию и проведение референдумов оказывает ситуация, когда органы, принимающие решения о проведении референдумов, могут вольно трактовать вопросы отнесения тех или иных проблем к компетенции различных образований РФ. Подобные противоречия в законодательстве суды трактуют в пользу противников референдума.

Практика проведения референдумов показывает, что одно из важнейших конституционных прав граждан, имеющее особенное значение в области охраны окружающей среды, оказалось фактически нереализуемым. Инициатива может быть остановлена на любом этапе. Причем инициаторам референдумов в конечном итоге не помогали ни безукоснительное соблюдение законодательства, ни апелляции к органам правосудия. Имел место судебный произвол и беззаконие.

Таким образом, неудачи в проведении референдумов мало зависят от того, как выполняют правила организаторы. Волюнтаристский фактор оказывается преобладающим - все зависит от желаний заинтересованных властных и ведомственных структур.

В связи с этим данная проблема была выделена в отдельный подраздел Доклада уполномоченного по правам человека в РФ “Нарушение экологических прав граждан в России” (2002 г.). В нем отмечается, что “Все случаи немногих проведенных референдумов и более многочисленные попытки организовать проведение референдумов показывают, что конституционное право граждан на прямое, непосредственное участие в управлении делами государства в области решения экопроблем в настоящее время в России реализовать крайне сложно”.

8 августа 2002 г., в преддверии Всемирного саммита в Йоханнесбурге, 9 крупнейших экологических и правозащитных организаций России обратились к участникам саммита потребовать от российского государства изменить экологическую политику. Это обращение было связано с тем, что российская власть абсолютно не прислушивается к мнению населения своей страны, пресекая все попытки общественности повлиять на экополитику государства.

Можно высказать сомнение в действенности использовавшихся методов отстаивания своих прав гражданами. В условиях абсолютно подконтрольной судебной системы, всевластия ведомств и частных финансовых и промышленных структур, при отсутствии возможности осуществления избирателями контроля над своими избранниками во властных органах, нельзя добиться осуществления своих прав выработанными этой же системой методами. Решающую роль играют не законы, а чьи-то интересы, подкрепленные материальными и финансовыми благами и выгодами.

Видимо, необходимо прибегнуть к коренной перестройке по крайней мере судебной системы. Нужно налаживать контроль избирателей за депутатами - без этого система представительной демократии не может функционировать (в частности, нужно принимать закон о возможности отзыва депутатов и прекращения их полномочий в случае невыполнения предвыборных обещаний или воли избирателей).

Возможно, стоит, кроме того, выделить проблему проведения экологических референдумов в отдельный законодательный акт, в котором урегулировать все спорные вопросы, или изменить порядок их организации, поставив в меньшую зависимость от органов власти и избиркомов.

О. Блатова, Москва

Источник - Экоклуб: Часть 1, No 1 (343), 11.01.2004; Часть 2, No 2 (344), 18.01.2004.

[Перепечатано из бюллетеня “Экология и права человека”, No 1270, 20.01.2004]

Приглашаем к дискуссии!!! Возможно, Ваши комментарии смогут изменить или скорректировать законодательную политику нашего парламента.

© Центр охраны дикой природы.
Воспроизведение материалов бюллетеня экологическими некоммерческими организациями допускается без предварительного согласования. Ссылка на бюллетень и его авторов обязательна.

| подписка | вверх |