ПРАВО - ПРИРОДЕ: РОССИЙСКОЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

Электронный бюллетень Центра охраны дикой природы

№89, июнь 2004

СЕРГЕЙ МИРОНОВ О ПЕРСПЕКТИВАХ ООПТ

Российская газета 19 июня 2004 г. опубликовала исключительно своевременную статью председателя Совета Федерации С. Миронова о насущных проблемах особо охраняемых природных территорий и неотложных шагах по их защите и укреплению.

Защитим природу - будем жить

Работа над новой редакцией Лесного кодекса и законодательством, регулирующим деятельность особо охраняемых природных территорий, привлекла внимание общественности к проблемам отечественных заповедников и национальных парков. Разгоревшаяся дискуссия выявила целый ряд серьезных проблем, требующих законодательного решения.

Заповедные территории - это уникальные природные комплексы, основа сохранения биологического и ландшафтного разнообразия биосферы Земли. Они также сохраняют историческое и культурное наследие, способствуют духовному здоровью нации, воспитывают патриотизм и гражданственность. Исчезновение заповедника или национального парка - это не просто закрытие учреждения. Это гибель живого организма. Даже небрежное отношение к заповедникам наносит колоссальный урон нравственности общества.

Весьма примечательно, что часть современных заповедников и национальных парков располагается там, где раньше были священные языческие объекты или угодья православных монастырей. Поэтому потерю заповедника можно сравнить с разрушением церкви. Но восстановить загубленный заповедник в отличие от храма невозможно.

В Канаде национальные парки заняли третье место в перечне символов страны после флага и гимна, обогнав даже известный во всем мире канадский хоккей. В Соединенных Штатах заповедники и национальные парки выделены в особую территорию, которая патронируется непосредственно президентом.

В России заповедники и национальные парки также являются важнейшим фактором социокультурного и экономического развития территории, разумеется, с неизмеримо худшей материальной базой, чем в той же Канаде. Можно лишь сожалеть, что за последние четыре года в России не было создано ни одного заповедника или национального парка. По многим потенциальным заповедным территориям проведены все необходимые экологические экспертизы и согласования. Но дело стоит на месте.

В истории заповедного дела нашей страны немало драматических страниц. Бывали времена, когда специальным решением правительства ликвидировались или сокращались в размерах многие особо охраняемые природные территории. К счастью, последний раз такое было 43 года назад. Но за прошедший год обозначились реальные, я бы сказал, системные угрозы заповедному делу.

Как показало совещание в Совете Федерации, главной проблемой заповедных территорий является даже не объем финансирования, а компетентность государственного управления. При проведении административной реформы о заповедных территориях просто забыли. Ни Министерство природных ресурсов РФ, ни Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, ни какое-либо Федеральное агентство не были предусмотрены для непосредственного руководства и управления природными заповедниками, национальными парками и федеральными заказниками, а ведь эти государственные учреждения без возможности какой-либо предпринимательской деятельности и без государственного финансирования просто погибнут.

Сразу же в прессе появилась мысль, что возникшая неопределенность создается специально, чтобы доказать: видите, государство не может эффективно управлять природными ресурсами, так не лучше ли их передать в частные руки.

Наше общество уже пришло к пониманию того, что политика извлечения прибыли из неприкосновенного запаса природы, того, что свято для русского человека, губительна и недальновидна. Нельзя за условленные цены продавать безусловные ценности. Заявление главы правительства, что леса приватизированы не будут, должно стать стратегической установкой, а не временным компромиссом. Государство не может и не должно отказываться от права собственности на какую-либо из частей заповедных территорий.

В мире накоплен большой опыт эффективного государственного управления общенациональными системами природных резерватов, в том числе в крупных федеративных государствах. Государственное управление природными резерватами всегда осуществляется через специализированные службы.

По общему мнению руководителей заповедников и национальных парков для решения вопросов сохранения и развития сети особо охраняемых природных территорий России необходимо федеральное агентство, специально уполномоченное осуществлять государственное управление в области организации и функционирования природных заповедников, национальных парков и природных заказников федерального значения, ранее находившихся в ведении МПР России.

Общество чрезвычайно встревожено возможной передачей некоторых федеральных особо охраняемых природных территорий в региональное подчинение. Уже есть факты отторжения заповедных земель, изменения границ национальных парков, застройки коттеджами водоохранных зон, вырубки лесов, в том числе и в ближнем Подмосковье. Местные власти препятствуют созданию вокруг заповедников предусмотренных законом охранных зон. Земли, граничащие с территориями заповедников, раздаются охотохозяйствам. Охотники создают вдоль границ заповедников прикормочные площадки, строят вышки и отстреливают выходящих из заповедников зверей.

Хочу подчеркнуть, что любое посягательство на целостность заповедной территории, любой захват заповедных земель являются прямыми нарушениями закона и должны в корне пресекаться. Законодательных оснований для этого вполне достаточно. Проблема в другом: в неукоснительном применении закона, в неотвратимости наказания за нарушение природоохранного законодательства.

Нельзя недооценивать роль местных властей в развитии заповедного дела. До 1995 года были прецеденты совместного регионального и федерального ведения заповедных территорий. Но после принятия в 1995 году Закона "Об особо охраняемых природных территориях" заповедники и национальные парки могут быть только в федеральном подчинении. Так и должно быть. Но жизнь региона находится в гораздо большей зависимости от природы и от находящегося на его территории заповедника, национального парка, заказника, чем это обычно представляют. Поэтому местная власть должна иметь достаточные юридические основания вносить и свою лепту в заповедное дело государства. Созданные и объявленные по инициативе регионов особо охраняемые природные территории - это экологический каркас, экологические коридоры страны, без которых не обойтись. Надо законодательно закрепить финансирование особо охраняемых природных территорий из местных и региональных бюджетов в объеме не менее 15 % от совокупного финансирования. Это должен быть не принудительный платеж, а осмысленное вложение в экологическую привлекательность региона, в развитие туристического бизнеса на территориях национальных парков.

Финансирование остается одной из самых болезненных проблем заповедных территорий. Последнее десятилетие заповедники выживали и могли заниматься своим делом в полном объеме, в основном за счет иностранных грантов. Но если заповедное дело - это дело государственной важности, то резонно поставить вопрос: почему заповедники живут за счет иностранцев, а не за счет федерального бюджета?

Чтобы выжить, заповедники поменяли и свои приоритеты. Согласно действующему законодательству государственные заповедники являются "природоохранными, научно-исследовательскими и эколого-просветительскими учреждениями", причем до недавнего времени именно научная деятельность на их базе традиционно рассматривалась как приоритетная. Сейчас происходит замена ранее первостепенных научных исследований на эколого-просветительскую деятельность, в т. ч. на познавательный туризм. В официальные положения и планы заповедников включаются обширные экскурсионные маршруты, а также различные формы конкретного природопользования (сбор грибов и ягод, рыбная ловля с выделением специальных путевок и квот и т. п.). В некоторых национальных парках начинается бум горнолыжного строительства.

На первый взгляд все это современные пути решения финансовых проблем. Но во всем надо знать меру. Ученые видят ценность заповедной системы именно в том, что это строго защищенные территории, которых в мире осталось очень мало. Эти территории - глобальный мировой ресурс.

Что касается национальных парков, то всякое коммерческое строительство там должно быть строго ограничено и ориентировано строго целевым образом. Поэтому государственное финансирование особо охраняемых природных территорий должно быть восстановлено в объемах, позволяющих заповедникам и национальным паркам сохранить свое предназначение.

Государственное финансирование должно обеспечить материальную и социальную защищенность сотрудников заповедников. В соответствии с действующим законодательством государственные природные заповедники и национальные парки имеют статус федеральных государственных учреждений, в которых трудятся свыше 9 тысяч штатных работников. Государство несет за них ответственность. Нынешние условия их работы и быта неизбежно ведут к тому, что особо охраняемые природные территории фактически остаются без охраны.

К сожалению, в ближайшие годы руководству российских заповедников все же придется думать о том, где получить дополнительные средства для нормальной работы. Часть этих денег заповедники действительно могут заработать сами. Но исключительно теми видами деятельности, которые не связаны с разрушением природных комплексов и распродажей природных ресурсов.

Участники встречи указали и на целый ряд законодательных проблем, на отсутствие общей логики, связывающей природоохранное, лесное, водное и земельное законодательство.

Значительная часть заповедных земель находится в лесном фонде, поэтому их деятельность во многом регламентируется Земельным и Лесным кодексами. В то же время эти земли подчиняются и своему закону - Закону "Об особо охраняемых природных территориях".

Вот только одна из законодательных коллизий. Земельный кодекс предусматривает, что перевод земель из одной категории в другую должен производиться на основании отдельного закона. Такого закона нет уже четыре года. Поэтому и не создаются новые заповедники и национальные парки.

Несвоевременное заповедование территории может обойтись обществу очень дорого. Всего один пример. В США на границе штатов Невада и Калифорния находится озеро Тахо. Половина территории побережья озера была в свое время приватизирована. Сейчас правительство США тратит громадные деньги, чтобы выкупить земли, поскольку политика земельных собственников пошла вразрез с общественными интересами.

В Лесном кодексе надо четко определить категорию: "леса особо охраняемых природных территорий", и отнести эти леса к лесам первой группы. Надо также установить, что понижение статуса лесов первой группы возможно только решением правительства Российской Федерации, а перевод лесов особо охраняемых природных территорий в иные группы не допускается.

Земельный кодекс также должен определить состав земель особо охраняемых природных территорий. Это государственные природные заповедники, в том числе биосферные, национальные парки, природные парки, государственные природные заказники, памятники природы, дендрологические парки, ботанические сады, территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири, Дальнего Востока, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

Большинство руководителей заповедников - участников встречи считают, что ныне действующий Закон "Об особо охраняемых природных территориях" работает, и ему не нужна новая редакция. Нужны только поправки, отражающие происшедшие изменения и в жизни, и в праве за последние 10 лет. Например, в действующем законе особо охраняемые природные территории являются одновременно и землями, и юридическими лицами, что противоречит нормам Гражданского кодекса и здравому смыслу.

Большую обеспокоенность участников совещания вызвало то, что в правительственных структурах появилось несколько концептуально новых законопроектов, написанных келейно, без каких-либо консультаций с руководством заповедников и национальных парков. По мнению большинства еще рано вносить в закон новые основополагающие идеи, пока заповедные территории не получили опытного и ответственного хозяина в лице государственного агентства.

Есть проблемы заповедных земель в Уголовном кодексе и Кодексе об административных правонарушениях. В статье о нанесении значительного ущерба природным комплексам, заповедникам и национальным паркам отсутствует расшифровка того, что следует понимать под "значительным ущербом". На Дальнем Востоке был случай, когда суд посчитал значительным ущербом выкопанный на территории заповедника корень женьшеня стоимостью 2 тысячи рублей и не посчитал значительным ущербом собранную заповедную чагу оценочной стоимостью в 17 тысяч рублей. Ответственность за уничтожение редких видов животных и растений по действующим нормам не превышает 25 минимальных окладов. То же нарушение, но совершенное на территории заповедника, "карается" 1000 рублей. Получается, что, если кто-то хочет нарушить природоохранное законодательство, дешевле всего ему сделать это на территории государственного заповедника.

Еще одной важной проблемой является защита госинспектора в заповедниках. К примеру, в Приморском крае зарплата госинспектора в среднем 2500 рублей, и это со всякими коэффициентами. При этом прожиточный минимум около 3 тысяч, а средняя зарплата по Приморскому краю - 6000 рублей.

Труд госинспекторов необходимо защитить и решительным повышением ставок, и введением обязательного государственного социального страхования. Не будем забывать, что браконьеры, как правило, прекрасно вооружены, а охраняемые территории обширны и безлюдны.

Надо внести и поправку в Закон о приватизации, запрещающую приватизировать жилье на территории заповедников, либо дать более внятное толкование статьи Закона "Об особо охраняемых природных территориях", запрещающей на этих территориях приватизацию ведомственного жилья.

Заповедники России - это наша национальная гордость. Им нет аналогов в мире ни по размерам, ни по длительности существования, ни по качеству сбора данных, ни по преданности коллективов заповедников своему делу. Они не должны постоянно доказывать свое право на существование, без которого невозможно сохранять жизнь на Земле.

Сергей Миронов, председатель Совета Федерации

Источник: "Российская газета" (Федеральный выпуск), 19.06.2004.

Приглашаем к дискуссии!!! Возможно, Ваши комментарии смогут изменить или скорректировать законодательную политику нашего парламента.

© Центр охраны дикой природы.
Воспроизведение материалов бюллетеня экологическими некоммерческими организациями допускается без предварительного согласования. Ссылка на бюллетень и его авторов обязательна.

| подписка | вверх |