ПРАВО - ПРИРОДЕ: РОССИЙСКОЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

Электронный бюллетень Центра охраны дикой природы

№95, июль 2004

НОВЫЙ АНТИЭКОЛОГИЧЕСКИЙ ЗАКОНОПРОЕКТ (3)
О проекте федерального закона N 58338-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов..."

СОДЕРЖАНИЕ

1. У регионов отбирают полномочия по охране природы
2. Новая трактовка закона об ООПТ
3. Будут шуметь леса Белого дома

У регионов отбирают полномочия по охране природы

Пресс-релиз, 30 июля 2004 г.

В понедельник, 2 августа, Государственная Дума на дополнительном заседании планирует рассмотреть во втором чтении законопроект о внесении изменений и дополнений в более чем 150 федеральных законов. Данный проект называют "законопроектом о льготных выплатах", однако он включает в себя поправки во все основные природоохранные и ресурсные законы. Экологические неправительственные организации: WWF России, Центр охраны дикой природы, Социально-экологический Союз, Российский региональный экологический центр полагают, что предложенные поправки катастрофически снизят эффективность охраны природы и экологического контроля в стране, поскольку проект практически полностью лишает регионы полномочий в данных областях.

Согласно Конституции, использование природных ресурсов как и собственность на них, а также вся деятельность в области охраны окружающей среды является совместным ведением Российской Федерации и ее субъектов. Регионы по данным вопросам имеют право принимать свои региональные законы. Проект фактически полностью лишает регионы этих возможностей, переводя все полномочия по регулированию использованию, экологическому контролю и охране окружающей среды на федеральный уровень. Проект ликвидирует институт экологического контроля в регионах и весь инспекторский состав органов власти субъектов федерации. В то же время последняя реструктуризация правительства привела к серьезному сокращению численности инспекторского состава федеральных органах контроля.

Единственный эффективный инструмент превентивного экологического контроля в России, а значит и защиты конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду - это экологическая экспертиза. Причем ее эффективность была гарантирована тем, что ее осуществлял природоохранный орган, независимый от ведомств, планирующих хозяйственную деятельность. Новый закон позволяет передать экспертизу любому ведомству по решению Правительства, т.е. по сути раздробить единую экспертизу. Так, например, экологическую экспертизу промышленных объектов теперь сможет осуществлять Министерство промышленности и энергетики РФ, а транспортных объектов - Министерство транспорта.

Ликвидируются и статьи закона об охране окружающей среды, регламентирующие создание целевых программ по охране природы и все конкретные полномочия субъектов федерации по охране окружающей среды. WWF и другие общественные организации реализуют практические природоохранные проекты и программы в конкретных регионах, многие их которых имеют прогрессивные стратегии и программы по сохранению живой природы. Лишение их этой возможности, не только приведет к резкому ухудшению состояния окружающей среды, но и является нарушением конституционных прав регионов и их населения.

Закон лишает возможности регионы создавать такие особо охраняемые природные территории (ООПТ), как природные парки или ботанические сады, и полностью лишает их участия в создании федеральных особо охраняемых территорий. Российские экологические организации всегда уделяли особое внимание развитию сети особо охраняемых территорий и протестуют против стремительного сворачивания работ по созданию новых ООПТ, в том числе путем отстранения регионов от возможности развивать свои охраняемые территории. В настоящее время среди всех охраняемых территорий России региональные составляют более 90% по численности и до 70% по площади, и обеспечивают систему реальной территориальной охраны природы страны. Разрушения этой системы не должно произойти.

Контактные координаты:

Катя Пал, Пресс-служба WWF России kpal@wwf.ru тел. (095) 727-09-39
Ольга Разбаш, Администратор Программы РРЭЦ по просвещению населения razbash@rusrec.ru тел.(095) 238-1796
Михаил Карпачевский, руководитель Лесной программы Центра охраны дикой природы, forest@biodiversity.ru, тел. (095) 124-50-22

Дополнительная информация

Законопроект "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был внесен в Государственную Думу Правительством РФ 31 мая 2004 г. и рассмотрен в первом чтении уже 2 июля.

Согласно регламенту был дан месяц на представление замечаний, но времени их учитывать по сути не выделено, т.к. второе чтение состоится 2 августа - ровно через месяц, а поправок пришло несколько тысяч. Проект во многом посвящен социальным вопросам, среди которых скрыты совершенно принципиальные правки полностью меняющие конституционные основы федерализма в России в части совместного ведения федерации и регионов в части использования и охраны природных ресурсов и окружающей среды в целом.

Новая трактовка закона об ООПТ
Комментарии к ст. 49 проекта закона №58338-4 "О внесении изменений…", меняющей Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях"

Комментарий 1

Основной смысл предлагаемых законопроектом изменений сводится к следующему: исключение или сокращение категорий и видов особо охраняемых природных территорий (ООПТ) регионального значения, уменьшение роли регионов в государственном управлении и контроле в области организации и функционирования ООПТ, исключение или уменьшение участия граждан и юридических лиц в организации, охране и функционировании особо охраняемых природных территорий.
Например, новая редакция ст. 8 предлагает лишить субъекты Российской Федерации права давать согласие на отнесение их территории к объектам федеральной собственности, а значит не будут учитываться и интересы местных сообществ, на территории проживания и природопользования которых будут создаваться федеральные ООПТ.

Субъекты Федерации лишаются права организации и управления природными парками, т.е. природные парки теряют статус ООПТ регионального значения. Кроме того, предлагается полностью исключить все возможные налоговые льготы для всех категорий ООПТ.

Согласно пункту 7 ст. 2 природные парки, а также ботанические сады и дендропарки предлагается перевести из региональных ООПТ в федеральные. В мировой практике природные парки имеют региональное значение. По режиму, зонированию и управленческим показателям они во многом схожи с национальными парками, но таковыми не становятся в силу того, что их значимость как природных объектов не так высока для нации и страны, как в случае национальных парков. Даже по классификации МСОП природные парки относятся к VI и V категориям ООПТ, а не ко II, как национальные парки. Так, ст. 18 Федерального закона гласит, что природные парки "располагаются на землях, предоставленных им в бессрочное (постоянное) пользование, в отдельных случаях - на землях иных пользователей, а также собственников". Кроме того, создание первых природных парков в России осуществлено благодаря не только федеральному, но в значительной мере и региональному законотворчеству.

В России в настоящее время существует порядка 20 природных парков. С выходом нового закона они потеряют статус ООПТ, а процесс их переутверждения на федеральном уровне потребует не один год. Фактически страна лишается значительной части сети ООПТ на неопределенный период, а регионы лишаются важнейших участков региональных экологических каркасов.

Территории государственных заказников и памятников природы могут быть отнесены к ООПТ федерального или регионального значения. Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут быть отнесены либо к ООПТ федерального значения, либо могут объявляться охраняемыми территориями регионального или местного значения";

Новый законопроект (пункт 4 ст. 3) предлагает: "Решение об образовании охранной зоны государственного природного заповедника принимается и утверждается Правительством Российской Федерации", что является абсурдом, так как охранная зона, в соответствии с предыдущим пунктом 3, "создается на прилегающих к заповеднику территориях с ограниченным режимом природопользования". Эти земли не являются объектами федеральной собственности, тогда как же их предлагается утверждать Правительству без согласования с субъектом федерации?

Согласование вопросов социально-экономической деятельности хозяйствующих субъектов, а также проектов развития населенных пунктов не с национальными парками, а с федеральными органами власти, как это предлагает новая редакция закона (пункт 4 ст. 15), создает новые проблемы для региона, так как хозяйствующие субъекты и населенные пункты находятся на территориях не федеральных, а региональных земель, включенных в состав национальных парков без изъятия из хозяйственного использования. Соответственно, согласование всех текущих вопросов природопользования и социально-экономического развития не с администрацией национального парка, а с неким федеральным ведомством фактически делает невозможным осуществление оперативного управления землями, которые по закону являются собственность региона, и ущемляет права местных жителей. Кстати, появление закона в такой редакции приведет к тому, что создание новых федеральных ООПТ либо прекратится, либо будет приводить к новым конфликтам с местным населением.

Это относится и к пункту 5, где слова "с природными парками" предлагается заменить на: "с федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды".

Армен Григорян, Центр охраны дикой природы, 02.07.2004 г.

Комментарий 2

Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях" установлены 2 категории ООПТ, являющихся государственными природоохранными и рекреационными учреждениями - национальные парки и природные парки. При этом установлено, что национальные парки являются ООПТ федерального значения, относятся к федеральной собственности, находятся в ведении соответствующих федеральных органов исполнительной власти и финансируются из федерального бюджета, а природные парки являются ООПТ регионального значения, относятся к собственности субъектов Российской Федерации, находятся в ведении соответствующих органов исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации и финансируются из регионального бюджета.

Представленным законопроектом не отменяется разделение ООПТ на указанные категории, но предусматривается отнесение природных парков к особо охраняемым территориям федерального значения. Таким образом, фактически предусматривается существование двух категорий федеральных ООПТ с одинаковыми задачами, что приведет к разночтениям и различным толкованиям положений закона, а также к неоправданным увеличениям расходов федерального бюджета на финансирование природных парков.

Ст. 8 пункт 4 предлагается изложить в следующей редакции: "Решение о создании охранной зоны государственного природного заповедника согласовывается с федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится заповедник". Действующим федеральным законом предусмотрено, что охранные зоны заповедников образуются решениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Передача полномочий по созданию охранных зон заповедников Правительству России сильно усложнит процедуру их создания. Это может привести к негативному воздействию на природные комплексы заповедников в результате хозяйственной деятельности на сопредельных территориях, что противоречит действующему законодательству, в частности Федеральному закону "Об охране окружающей среды". Предлагаемая редакция данного пункта в целом сохраняет существующий порядок создания охранных зон заповедников, но позволяет федеральным органам исполнительной власти оказывать влияние на процесс их создания, реорганизации и ликвидации.

Михаил Крейндлин, эксперт Гринпис России, июнь 2004 г.

Будут шуметь леса Белого дома

Предлагаемые изменения в Лесном кодексе нацелены на полное отстранение региональных властей от участия в управлении лесами и перенос тяжести принятия управленческих решений на федеральный уровень.

Изменения, вносимые в Лесной кодекс, в первую очередь нацелены на окончательное отстранение региональных властей от участия в принятии решений по распоряжению участками Лесного фонда, назначению режимов использования особо защитных участков леса и переводу в другие категории земель (для 2 и 3-ей групп лесов) (ст. 35, 44, 55). Фактически ликвидируется ныне действующее правило "двух ключей", то есть практика совместного принятия решений об управлении лесами региональными властями и территориальными органами лесного хозяйства.

Вдобавок региональные власти будут лишены последних рычагов влияния на территориальные органы Федерального агентства лесного хозяйства. Так новая редакция ст. 106 отменяет прежнюю систему распределения средств, собранных за счет лесопользования (лесных податей и арендных платежей). До сих пор часть лесных податей и арендной платы в размере минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, уходила в федеральный и региональный бюджеты. Причем 60% этой суммы поступало в бюджет субъектов Российской Федерации. Средства, перечисленные в бюджеты разного уровня, хотя бы частично шли на финансирование системы лесного хозяйства, а все средства сверх минимальных ставок оставались в лесхозах, которые были вправе использовать их на цели ведения лесного хозяйства. Теперь, в соответствие с Бюджетным кодексом, все лесные подати и арендные платежи будут уходить в федеральный бюджет и будут перераспределяться на самом верхнем уровне, даже не в Министерстве природных ресурсов, а в рамках подготовки бюджета. В качестве "компенсации" (ст. 108) указывается, что все расходы по ведению лесного хозяйства, обеспечению использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов осуществляется собственниками соответствующих участков лесного фонда, то есть из федерального бюджета.

Фактически это приведет к тому, что региональные власти и лесхозы лишатся стимулов к ведению эффективного лесного хозяйства и реальных рычагов влияния на качество его ведения, произойдет дальнейшая бюрократизация принятия решений. Есть большие сомнения, что в рамках подготовки федерального бюджета МПР сможет эффективно запланировать и отстоять все необходимые затраты на управление лесами и их охрану.

Кроме того, вносимые изменения приводят в соответствие положения Лесного кодекса новой структуре федеральных органов власти в области лесного хозяйства и по надзору в области экологии и природопользования.

В статье 63 появляется упоминание о необходимости возмещения потерь лесного хозяйства гражданами и юридическими лицами, в интересах которых осуществляется перевод при переводе лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, а также при переводе земель лесного фонда в земли иных категорий.

В статье 104 из перечня действий, за которые лесхозам не нужно платить лесные подати, исключаются научно-исследовательские и проектные работы для нужд лесного хозяйства, а также заготовка лесхозами федерального органа управления лесным хозяйством второстепенных лесных ресурсов и осуществление побочного лесопользования. К сожалению, лесхозы по-прежнему смогут вести рубки ухода и санитарные рубки ("рубки дохода") не платя ничего в бюджет. Тем самым самая критикуемая сфера деятельности лесхозов осталась без принципиальных изменений.

Михаил Карпачевский, Центр охраны дикой природы, июль 2004 г.

Приглашаем к дискуссии!!! Возможно, Ваши комментарии смогут изменить или скорректировать законодательную политику нашего парламента.

© Центр охраны дикой природы.
Воспроизведение материалов бюллетеня экологическими некоммерческими организациями допускается без предварительного согласования. Ссылка на бюллетень и его авторов обязательна.

| подписка | вверх |