| другие книги | содержание |

“Постатейный комментарий к Федеральному закону Российской Федерации
“Об особо охраняемых природных территориях”

РАЗДЕЛ I.

ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ

1. Законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

2. Отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

3. Имущественные отношения в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий, организации и функционирования государственных природных заповедников и других природоохранных учреждений регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено федеральным законом.

1. Система законодательства об особо охраняемых природных территориях —многоуровневая категория. На федеральном уровне она представлена настоящим Федеральным законом, принимаемыми в соответствии с ним другими законами (именно таким является Федеральный закон “О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах”) и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. К числу последних относятся указы Президента Российской Федерации (например, Указ от 10 октября 1995 г. № 1032 “О федеральной целевой программе государственной поддержки государственных природных заповедников и национальных парков на период до 2000 года”), постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации. На региональном уровне система законодательства подразделяется на законы и другие правовые акты республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга. В соответствии со ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Правовые акты, принятые до изменения политического статуса Российской Федерации, действуют постольку, поскольку они не противоречат Конституции Российской Федерации 1993 г. и законодательству, принятому в соответствии с ней.

Учитывая общее право Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществлять взаимное делегирование полномочий, в ряде случаев практикуется заключение государственно-правовых и административно-правовых договоров, предусматривающих такое делегирование. Подобные нормативные договоры также выступают в качестве источника права об особо охраняемых природных территориях. К числу таких договоров относятся:

• Соглашение о порядке взаимодействия между Правительством Республики Башкортостан и Государственным комитетом Российской Федерации по охране окружающей среды по управлению государственными природными заповедниками Башкирский и “Шульган-Таш” от 25 июня 1999 г.;
• Соглашение между Государственным комитетом Российской Федерации по охране окружающей среды и администрацией Чукотского авт. округа о передаче части полномочий и взаимодействия в области управления особо охраняемыми природными территориями от 7 июля 1997 г.;
• Соглашение между Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Республики Татарстан о Волжско-Камском государственном заповеднике от 29 августа 1994 г.;
• Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Саха (Якутия) о разграничении и передаче осуществления полномочий в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов от 28 июля 1995 г. № 3;
• Соглашение между Министерством природных ресурсов Российской Федерации и Администрацией Ярославской области о взаимоотношениях в сфере обеспечения деятельности национального парка “Плещеево озеро” от 1 февраля 2001 г.

Следует отметить, что в настоящее время в ряде субъектов Российской Федерации [республики Алтай, Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Карелия, Саха (Якутия), Северная Осетия — Алания, Татарстан, Тыва, Хакасия и Чувашская; края Алтайский, Краснодарский, Красноярский и Ставропольский; области Амурская, Вологодская, Калининградская, Камчатская, Кемеровская, Кировская, Нижегородская, Пермская, Свердловская, Томская и Читинская; г. Москва; автономные округа Таймырский и Ямало-Ненецкий] уже приняты и действуют специальные законы, регулирующие отношения в сфере организации и функционирования особо охраняемых природных территорий.

2. Отношения, связанные с использованием природных ресурсов особо охраняемых природных территорий, регулируются также Земельным кодексом Российской Федерации, Законом Российской Федерации “О недрах”, Водным кодексом Российской Федерации, Лесным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом “О животном мире”. Так, Лесным кодексом Российской Федерации определены способы рубок, допускаемых в лесах государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, памятников природы.

Ст. 125 Лесного кодекса Российской Федерации устанавливает, что государственные природные заповедники осуществляют функции государственного управления на закрепленных за ними участках лесного фонда. Этой же статьей, а также ст. 126 и 127 установлено, что использование, охрана, защита и воспроизводство лесов на территориях государственных природных заповедников, национальных парков и природных парков осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом и законодательством Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях.

Ст. 95 Земельного кодекса Российской Федерации относит к землям особо охраняемых природных территорий земли государственных природных заповедников, национальных парков, государственных природных заказников, природных парков, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Этой же статьей установлен запрет определенных видов хозяйственной деятельности на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения. Ст. 27 Земельного кодекса установлен запрет на изъятие земельных участков, занятых государственными природными заповедниками и национальными парками.

Согласно ст. 23 Федерального закона “О животном мире” на территориях государственных природных заповедников, национальных парков и на других особо охраняемых природных территориях охрана животного мира и среды его обитания осуществляется в соответствии с режимом особой охраны данных территорий, который устанавливается Федеральным законом “Об особо охраняемых природных территориях”.

Упомянутые отношения регулируются также соответствующим (с учетом требований, изложенных в ст. 76 Конституции Российской Федерации) законодательством субъектов Российской Федерации. Например, в Республике Алтай вопросы охраны и использования ресурсов животного мира на особо охраняемых природных территориях частично регулируются также и республиканским законом “О животном мире”.

3. Имущественные отношения в области организации и функционирования государственных природных заповедников, национальных парков и других особо охраняемых природных территорий регулируются соответствующими статьями действующего Гражданского кодекса Российской Федерации (в части особенностей функционирования юридических лиц, в том числе некоммерческих организаций, объектов гражданских прав, материальных и нематериальных благ и их защиты, регулирования сделок, прав собственности и других вещных прав, обязательственного права и отдельных видов обязательств). Эти отношения регулируются гражданским законодательством, которое, в свою очередь, предусматривает определенные в этой части ограничения, конкретизированные в специальном законодательстве. Например, согласно ст. 129 Гражданского кодекса Российской Федерации, виды объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается, должны быть прямо указаны в законе. Согласно этой же статье, земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Так, настоящий Федеральный закон не допускает возможности отчуждения и перехода от одного лица к другому иными способами природных ресурсов и недвижимого имущества государственных природных заповедников, а также запрещает в границах национальных парков приватизацию земельных участков и находящихся на них зданий и сооружений.

Статья 2. КАТЕГОРИИ И ВИДЫ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ

1. С учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий и статуса находящихся на них природоохранных учреждений различаются следующие категории указанных территорий:

а) государственные природные заповедники, в том числе биосферные;

б) национальные парки;

в) природные парки;

г) государственные природные заказники;

д) памятники природы;

е) дендрологические парки и ботанические сады;

ж) лечебно-оздоровительные местности и курорты.

2. Правительство Российской Федерации, соответствующие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления могут устанавливать и иные категории особо охраняемых природных территорий (территории, на которых находятся зеленые зоны, городские леса, городские парки, памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, охраняемые речные системы, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и другие).

3. В целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности.

4. Все особо охраняемые природные территории учитываются при разработке территориальных комплексных схем, схем землеустройства и районной планировки.

5. На основании принятых схем развития и размещения особо охраняемых природных территорий или территориальных схем охраны природы органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают решения о резервировании земельных участков, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями, и об ограничении на них хозяйственной деятельности.

6. Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение.

Особо охраняемые природные территории федерального значения являются федеральной собственностью и находятся в ведении федеральных органов государственной власти.

Особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов Российской Федерации и находятся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Особо охраняемые природные территории местного значения являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления.

7. Территории государственных природных заповедников и национальных парков относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения. Территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов могут быть отнесены либо к особо охраняемым природным территориям федерального значения, либо к особо охраняемым природным территориям регионального значения. Природные парки являются особо охраняемыми природными территориями регионального значения. Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут объявляться особо охраняемыми природными территориями местного значения.

Особо охраняемые природные территории федерального и регионального значения определяются соответственно Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Особо охраняемые природные территории местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

8. Содержание права государственной собственности на особо охраняемые природные территории, в том числе на находящиеся на них природные комплексы и объекты, устанавливается в порядке, предусмотренном статьями 129, 209 и 214 Гражданского кодекса Российской Федерации, если иное не следует из настоящего Федерального закона.

1. Настоящий Федеральный закон расширил перечень категорий особо охраняемых природных территорий в сравнении с ранее действующими нормами федерального законодательства, включив в него природные парки (регионального значения), а также дендрологические парки и ботанические сады (следует иметь в виду, что земли дендрологических парков и ботанических садов были отнесены к категории земель природно-заповедного фонда также Земельным кодексом Российской Федерации).

2. Впервые в законодательном акте Российской Федерации предусматривается право Правительства России, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления устанавливать и иные категории особо охраняемых природных территорий, помимо перечисленных в действующих законодательных актах.

Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 23 ноября 1996 г. № 1404 утверждено Положение о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах.

Закон Красноярского края “Об особо охраняемых природных территориях в Красноярском крае” наряду с категориями особо охраняемых природных территорий, перечисленных в Федеральном законе, устанавливает и такие категории, как государственные природные микрозаповедники и микрозаказники, охраняемые водно-болотные угодья, биологические станции (учебно-научные стационары), охраняемые водные объекты, городские леса и городские парки. Закон Свердловской области “Об особо охраняемых природных территориях Свердловской области” дополняет федеральный перечень категорий особо охраняемых природных территорий такими нововведениями, как ландшафтные парки, этно-природные зоны, генетические резерваты. Закон Пермской области “Об историко-культурно-природном наследии Пермской области” вводит, в частности, понятия природной заповедной территории областного значения, а также природного резервата областного и местного значения.

Закон Республики Тыва “Об особо охраняемых природных территориях Республики Тыва” предусматривает, в частности, организацию таких особо охраняемых природных территорий, как этноприродные парки, государственные природные микрозаповедники и охраняемые водно-болотные угодья; Закон Республики Хакасия “Об особо охраняемых природных территориях и объектах Республики Хакасия” — эколого-этнические, ландшафтно-исторические и эколого-рекреационные зоны; Закон Республики Саха (Якутия) “Об особо охраняемых природных территориях” — национальные природные резерваты, национальные ресурсные резерваты и охраняемые ландшафты.

Опыт создания специальных категорий особо охраняемых природных территорий на местном (муниципальном) уровне пока незначителен. Из наиболее удачных примеров следует отметить экологический парк “Черное озеро” в Засвияжском р-не г. Ульяновска, созданный постановлением мэра г. Ульяновска от 22 апреля 1993 г. № 536 “О создании экологического парка “Черное озеро””. Интересен и опыт Елизовского р-на Камчатской обл/, где решением районной Думы от 18 декабря 1999 г. № 525 был создан ландшафтный природный парк “Голубые озера” на площади 4702 га.

3. В ряде регионов Российской Федерации уже разработаны и утверждены перспективные схемы развития и размещения особо охраняемых природных территорий. Так, постановлением Администрации Красноярского края от 12 февраля 1998 г. № 86-п утверждена Схема развития и размещения особо охраняемых природных территорий в Красноярском крае на период до 2005 г.

4. Согласно п. 4 ст. 95 Земельного кодекса Российской Федерации в границах охранных зон (или округов) особо охраняемых природных территорий запрещается деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий. Границы охранных зон должны быть обозначены специальными информационными знаками. Земельные участки в границах охранных зон у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются и используются ими с соблюдением установленного для этих земельных участков особого правового режима.

5. Впервые в российском законодательстве предусматривается право органов государственной власти субъектов Российской Федерации принимать решения о резервировании земельных участков, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями, и об ограничении на них хозяйственной деятельности. Однако данным Законом не предусмотрен механизм этого резервирования, что на практике безусловно осложняет возможность его реализации. Тем не менее, соответствующие прецеденты имеют место. Так, решением Нижегородского областного Совета народных депутатов от 22 марта 1994 г. № 57 утвержден Перечень находящихся в стадии проектирования и вновь выявленных уникальных природных объектов и территорий, потенциально принадлежащих к природно-заповедному фонду. Согласно этому же решению, приостановлены (при отсутствии положительного заключения государственной экологической экспертизы) приватизация, сдача в аренду, отвод земель, строительные, мелиоративные, дорожные, горнодобывающие и другие природопреобразующие работы в пределах данных территорий и объектов до оформления и утверждения в установленном порядке паспортов (положений) на эти территории и объекты.

В Читинской обл. областным Законом “Об особо охраняемых и резервных природных территориях” установлена категория резервных территорий природоохранного назначения — территорий, обладающих набором признаков и качеств, позволяющих отнести их в будущем к той или иной категории особо охраняемых природных территорий. На этих территориях разрешается регулируемая хозяйственная деятельность, не допускающая необратимых изменений природной среды. Резервные территории образуются исполнительным органом государственной власти Читинской обл. При этом согласно данному Закону, за счет части средств областного бюджета (не менее 3% от суммы платежей за право пользования природными ресурсами) покрываются расходы, связанные с обеспечением статуса всех категорий резервных территорий.

Постановлением председателя Правительства Республики Карелия от 25 августа 1997 г. № 492 “О дополнительном резервировании территорий под проектируемый национальный парк “Калевальский”” объявлены зарезервированными “до окончательного определения границ национального парка “Калевальский”” конкретные участки лесного фонда на общей площади 114,8 тыс. га, расположенные в трех лесхозах. На зарезервированных территориях запрещены проведение рубок главного пользования, строительство магистральных дорог и других объектов производственного назначения. Этим же постановлением уменьшен размер лесопользования на 1997-й и последующие годы по Костомукшскому лесхозу на 127 тыс. м³ и по Калевальскому лесхозу на 15 тыс. м³, “с последующим утверждением расчетной лесосеки по лесничествам указанных лесхозов”.

Постановлением Администрации Красноярского края от 21 июня 2000 г. № 467-п “О резервировании земельных участков для последующего образования заказников” предусмотрено “зарезервировать на срок до 1 января 2005 года без изъятия земельных участков у пользователей, владельцев, собственников и без ограничения хозяйственной деятельности” земельные участки на территориях трех районов края для последующего создания 8 государственных природных заказников краевого значения общей площадью 404 426 га.

Следует учесть, что принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений о резервировании земель “в целях создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых природных территорий” с последующим изъятием таких земель, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности предусмотрено также п. 5 ст. 95 Земельного кодекса Российской Федерации.

6. Согласно части восьмой настоящей статьи, содержание права государственной собственности на природные комплексы и объекты особо охраняемых природных территорий устанавливается в порядке, предусмотренном соответствующими статьями Гражданского кодекса Российской Федерации, если иное не следует из настоящего Федерального закона. Ст. 129 Гражданского кодекса определяет оборотоспособность объектов гражданских прав и, в частности, устанавливает, что объекты, изъятые из оборота, должны быть прямо указаны в законе. При этом, согласно ст. 209 Гражданского кодекса, владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственником в той мере, в какой их оборот допускается законом. Ст. 6 настоящего Федерального закона предусматривает, что природные ресурсы и недвижимое имущество государственных природных заповедников полностью изымаются из оборота (не могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому иными способами), а ст. 16 — что земельные участки в границах национальных парков, а также находящиеся на них здания и сооружения не подлежат приватизации.

7. Согласно ст. 11 и 12 Федерального закона “Об экологической экспертизе” (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 46, ст. 4556), материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения либо статуса особо охраняемых природных территорий субъекта Российской Федерации или местного значения, подлежат обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой соответственно на федеральном уровне или на уровне субъекта Российской Федерации.

Статья 3. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В ОБЛАСТИ ОРГАНИЗАЦИИ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ

1. Государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения осуществляются Правительством Российской Федерации и специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды.

2. Государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования территорий государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального значения осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды.

3. Управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения осуществляются органами местного самоуправления.

1. На 1 декабря 2001 г. из 100 государственных природных заповедников России 95 находились в непосредственном ведении и управлении Министерства природных ресурсов Российской Федерации (МПР России). Исключение составляют 4 заповедника (Ильменский, Уссурийский, Дальневосточный морской и “Кедровая падь”), находящиеся в ведении РАН и в непосредственном управлении ее структурных подразделений, а также заповедник “Галичья гора”, находящийся в ведении Минобразования России и в непосредственном управлении Воронежского госуниверситета.

Все 35 национальных парков России находятся в ведении МПР России и управляются им через его территориальные органы в субъектах Российской Федерации.

Из 68 государственных природных заказников федерального значения 57 находятся в ведении и управлении Департамента по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Министерства сельского хозяйства Российской Федерации. Еще 11 заказников федерального значения находятся в ведении и управлении МПР России, из них 3 (“Земля Франца-Иосифа”, “Каменная степь” и “Сумароковский”) управляются через территориальные органы МПР России соответственно в Архангельской, Воронежской и Костромской областях, а остальные 8 находятся в непосредственном подчинении близлежащих государственных природных заповедников: “Североземельский” — заповедника “Большой Арктический”, “Кабанский” — Байкальского заповедника, “Цасучейский бор” — заповедника “Даурский”, “Южно-Камчатский” — Кроноцкого заповедника, “Малые Курилы” — заповедника “Курильский”, “Елогуйский” — заповедника “Центральносибирский”, “Цейский” — Северо-Осетинского заповедника, “Верхне-Кондинский” — заповедника “Малая Сосьва”.

Государственный контроль за функционированием 27 памятников природы федерального значения, в том числе 18, расположенных на землях лесного фонда, осуществляют территориальные органы МПР России.

2. Около 3000 государственных природных заказников регионального значения находятся в ведении и управлении территориальных органов Департамента охраны и рационального использования охотничьих ресурсов Минсельхоза России и МПР России. Небольшое количество рыбохозяйственных (ихтиологических) заказников находится в ведении и управлении бассейновых управлений по охране рыбных запасов и регулированию рыболовства, входящих в систему Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству. Есть и исключения, например, ботанический заказник “Троицкий” площадью 1200 га в Челябинской обл. находится в ведении и управлении Пермского госуниверситета.

Государственный контроль за функционированием более 10 тысяч памятников природы регионального значения осуществляют территориальные органы МПР России.

Следует отметить, что ряд государственных природных заказников и памятников природы регионального значения решениями региональных органов государственной власти передан в непосредственное управление либо под контроль близлежащим государственным природным заповедникам, в том числе заповеднику “Азас” (Республика Тыва) — 1 памятник природы, заповеднику “Белогорье” (Белгородская обл.) — 6 памятников природы, заповеднику “Большой Арктический” (Таймырский авт. округ) — 1 заказник (“Бреховские острова”), заповеднику “Брянский лес” (Брянская обл.) — 10 заказников и 2 памятника природы, Дальневосточному морскому заповеднику (Приморский край) — 5 памятников природы, Кандалакшскому заповеднику (Мурманская обл.) — 2 памятника природы, Комсомольскому заповеднику (Хабаровский край) — 1 памятник природы, Лазовскому заповеднику (Приморский край) — 6 памятников природы, заповеднику “Малая Сосьва” (Ханты-Мансийский авт. округ) — 1 памятник природы, Печоро-Илычскому биосферному заповеднику (Республика Коми) — 2 памятника природы, Пинежскому заповеднику (Архангельская обл.) — 1 заказник и 1 памятник природы, Сихотэ-Алинскому биосферному заповеднику (Приморский край) — 1 заказник, заповеднику “Тигирекский” (Алтайский край) — 7 памятников природы, Уссурийскому заповеднику (Приморский край) — 1 памятник природы, Хинганскому заповеднику (Амурская обл.) — 1 заказник и 1 памятник природы, Центрально-Лесному биосферному заповеднику (Тверская обл.) — 3 заказника и 1 памятник природы, заповеднику “Шульган-Таш” (Республика Башкортостан) — 1 заказник.

Природные парки находятся в ведении и управлении либо непосредственно органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (“Берингия”, “Хасанский” и др.), либо региональных органов МПР России (“Самурский”, “Большой Тхач”, “Быстринский”, “Налычево”, “Южно-Камчатский”, “Ленские Столбы”, “Момский” и др.). Природный парк “Ровеньский” в соответствии с распоряжением председателя Правительства администрации Белгородской области от 21 мая 1999 г. № 55 принят в ведение государственного природного заповедника “Белогорье”.

3. Перечень специально уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды определяется Правительством Российской Федерации. На сегодняшний день к числу таких органов относятся:

• Министерство природных ресурсов Российской Федерации;
• Министерство сельского хозяйства Российской Федерации;
• Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;
• Федеральная служба геодезии и картографии России;
• Федеральная пограничная служба Российской Федерации;
• Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству.

Таким образом, необходимо признать, что дальнейшее пребывание 5 российских заповедников в непосредственном управлении отделений и учреждений Российской академии наук и Министерства образования России противоречит требованию Федерального закона.

Статья 4. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КАДАСТР ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ

Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий включает в себя сведения о статусе этих территорий, об их географическом положении и границах, режиме особой охраны этих территорий, природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности.

Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий ведется в целях оценки состояния природно-заповедного фонда, определения перспектив развития сети данных территорий, повышения эффективности государственного контроля за соблюдением соответствующего режима, а также учета данных территорий при планировании социально-экономического развития регионов.

Порядок ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий устанавливается Правительством Российской Федерации.

1. Ст. 4 впервые в российском законодательстве раскрывает содержание кадастра особо охраняемых природных территорий и цели его ведения. Само же понятие кадастра особо охраняемых природных территорий ранее использовалось в ст. 16 Закона Российской Федерации “Об охране окружающей природной среды”.

2. Во исполнение настоящего Федерального закона Правительство Российской Федерации приняло постановление от 19 октября 1996 г. № 1249 “О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий”. Согласно этому постановлению, государственный кадастр особо охраняемых природных территорий является официальным документом, который содержит регулярно обновляемые сведения обо всех особо охраняемых природных территориях федерального, регионального и местного значения.

Кадастр ведется:

• по особо охраняемым природным территориям федерального значения — федеральными органами исполнительной власти и организациями, в ведении и управлении которых такие территории находятся;
• по особо охраняемым природным территориям регионального значения — органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
• по особо охраняемым природным территориям местного значения — органами местного самоуправления.

Следует иметь в виду, что Указом Президента России от 17 мая 2000 г. № 867 “О структуре федеральных органов исполнительной власти” функции упраздненного Госкомэкологии России переданы Министерству природных ресурсов Российской Федерации (МПР России). Положением о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства России от 25 сентября 2000 г. № 726, предусмотрено, что Министерство обеспечивает ведение государственного кадастра особо охраняемых природных территорий.

МПР России и его территориальные органы осуществляют свод кадастровых сведений по субъектам Российской Федерации и в целом по Российской Федерации, проводят их анализ, организуют периодическое издание материалов кадастра.

3. Вышеупомянутым постановлением Правительства России № 1249 Государственному комитету Российской Федерации по охране окружающей среды было поручено разработать с участием заинтересованных министерств и ведомств и утвердить в установленном порядке правила ведения кадастра, формы учетной документации по особо охраняемым природным территориям и методические указания по их заполнению, а также порядок публикации кадастровых сведений.

4. Во исполнение постановления Правительства России от 19 октября 1996 г. № 1249 приказом Госкомэкологии России от 4 июля 1997 г. № 312 утверждены Правила ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий (зарегистрирован Минюстом России, рег. № 1361 от 28 июля 1997 г.).

Указанные Правила, в частности, устанавливают, что государственный кадастр особо охраняемых природных территорий содержит сведения:

• о правовом статусе и нормативной правовой базе функционирования ООПТ;
• о географическом положении, границах и площади ООПТ;
• об административной и ведомственной подчиненности;
• о задачах, возложенных на конкретные ООПТ;
• о режиме и способах особой охраны этих территорий;
• об охранных зонах ООПТ (площадь, границы, режим);
• об экологической, научной, просветительской, рекреационной, экономической, исторической и культурной ценностях этих объектов;
• о степени изученности и местах хранения информации о качественных и количественных характеристиках охраняемых природных комплексов и их элементов;
• о собственниках, владельцах, пользователях и арендаторах земель и иных ресурсов ООПТ, способах и интенсивности хозяйственного и иного использования ООПТ и их охранных зон;
• о степени сохранности, угрожающих факторах и антропогенной нарушенности природных комплексов ООПТ и их компонентов;
• о мерах, предлагаемых по восстановлению и воспроизводству растительного и животного мира конкретных ООПТ;
• о структурных подразделениях и штатном персонале ООПТ как государственных природоохранных учреждений;
• о юридических или физических лицах, взявших на себя обязательства по обеспечению охраны ООПТ (адрес, обязательства, сроки, штаты);
• о финансировании и материально-технической базе ООПТ;
• о последнем обследовании ООПТ (сроки, направленность работ);
• о лицах и организациях, которые могут быть привлечены в качестве экспертов для оценки ситуации на ООПТ и вокруг нее;
• об источниках дополнительных сведений, имеющих отношение к ООПТ.

5. Согласно вышеупомянутым Правилам, кадастр состоит из трех разделов, содержащих информацию об особо охраняемых природных территориях федерального, регионального и местного значения.

В разделе кадастра “Особо охраняемые природные территории федерального значения” содержатся сведения о:

• государственных природных заповедниках;
• национальных парках;
• государственных природных заказниках;
• памятниках природы;
• дендрологических парках и ботанических садах;
• лечебно-оздоровительных местностях и курортах;
• иных установленных Правительством Российской Федерации категориях ООПТ федерального значения.

В разделе кадастра “Особо охраняемые природные территории регионального значения” содержатся сведения о:

• государственных природных заказниках;
• памятниках природы;
• природных парках;
• дендрологических парках и ботанических садах;
• лечебно-оздоровительных местностях и курортах;
• иных установленных органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации категориях ООПТ регионального значения.

В разделе кадастра “Особо охраняемые природные территории местного значения” содержатся сведения о:

• лечебно-оздоровительных местностях и курортах;
• иных установленных органами местного самоуправления категориях ООПТ местного значения.

Учетными единицами кадастра являются отдельные ООПТ.

Информация для государственного кадастра особо охраняемых природных территорий подготавливается по каждой ООПТ в соответствии с Типовой формой учетной документации и методическими указаниями по ее применению, утвержденными приказом Госкомэкологии России от 31 марта 1998 г. № 185. Территориальные природоохранные органы МПР России формируют и утверждают в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации единый пакет кадастровых сведений и направляют его в МПР России один раз в пять лет на бумажных и электронных носителях.

Ежегодно территориальные природоохранные органы МПР России должны формировать отчеты об изменениях количества ООПТ в регионах с указанием категорий ООПТ, образованных либо ликвидированных в течение года, их названий, профиля, статуса, площадей и выходных данных нормативных правовых актов, определяющих эти изменения. Отчеты утверждаются в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и представляются в МПР России.

Содержание и сроки периодического издания Государственного кадастра особо охраняемых природных территорий определяются МПР России по согласованию с заинтересованными министерствами, ведомствами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

6. МПР России осуществляет свод кадастровых данных по субъектам Российской Федерации и по Российской Федерации в целом на основании материалов, предоставляемых специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, министерствами, ведомствами и организациями, осуществляющими государственное управление и контроль за функционированием особо охраняемых природных территорий федерального, регионального и местного значения.

МПР России:

• организует и координирует работу по сбору, хранению и обновлению базовой информации, включаемой в кадастр, обеспечивает анализ данных и оценку состояния системы ООПТ федерального значения;
• осуществляет свод и обобщает базовые кадастровые сведения по всем ООПТ в целом по Российской Федерации;
• разрабатывает при участии заинтересованных министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и утверждает перечни унифицированных базовых показателей по каждой категории ООПТ, унифицированные формы хранения и представления информации, сроки представления данных, а также нормативные документы, необходимые для ведения кадастра;
• разрабатывает методические документы по вопросам ведения кадастра;
• определяет в своей структуре подразделения, ответственные за ведение кадастра особо охраняемых природных территорий федерального значения, ежегодный свод и периодическое издание материалов кадастра, формирование ежегодных отчетов о состоянии федеральной и региональных сетей ООПТ, подготовку информации для составления соответствующего раздела государственного доклада о состоянии окружающей природной среды Российской Федерации;
• согласовывает формы учетной документации и перечни дополнительных кадастровых показателей, необходимых для ведения кадастров ООПТ регионального и местного значения и решения задач управления ООПТ на региональном и местном уровнях;
• принимает меры к совершенствованию ведения кадастра, в том числе разрабатывает и внедряет унифицированные программно-технические средства (системы управления базами данных, геоинформационные системы и т. п.) на основе современных компьютерных технологий и методические рекомендации по их использованию.

Территориальные органы МПР России на основании материалов, получаемых от территориальных подразделений специально уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, региональных подразделений министерств и ведомств, учреждений и организаций, осуществляющих государственное управление и контроль за функционированием особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, а также органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления либо в соответствии с переданными им этими органами полномочиями:

• обеспечивают ведение кадастров ООПТ регионального и местного значения, осуществляют свод и обобщение кадастровых сведений на уровне субъектов Российской Федерации, а также ведут кадастровую документацию по объектам федерального значения, находящимся в их оперативном управлении;
• формируют ежегодные отчеты о состоянии сети ООПТ регионального и местного уровня;
• разрабатывают, согласовывают в МПР России и утверждают в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления перечни кадастровых показателей, формы учетной документации, методические указания, нормативные документы, необходимые для ведения кадастров ООПТ регионального и местного значения и решения задач управления ООПТ на местном и региональном уровне;
• предоставляют в МПР России по утвержденным формам базовую кадастровую информацию об ООПТ федерального, регионального и местного значения;
• предоставляют органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления необходимую им кадастровую информацию;
• осуществляют периодическое издание регионального кадастра особо охраняемых природных территорий.

7. Федеральные органы исполнительной власти, учреждения и организации, имеющие в управлении особо охраняемые природные территории:

• организуют работу по сбору данных, хранению, обновлению, обобщению и анализу информации о состоянии находящихся в их подчинении особо охраняемых природных территорий федерального, регионального и местного значения;
• утверждают в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 19 октября 1996 г. № 1249 “О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий” и настоящими Правилами ведомственный порядок подготовки и представления кадастровой информации на федеральном и региональном уровнях;
• разрабатывают для своих подведомственных подразделений, утверждают и направляют для сведения в МПР России перечни кадастровых показателей, учетные формы, методические рекомендации, иные нормативно-методические документы, необходимые для подготовки ведомственной кадастровой информации и ведения соответствующих кадастров;
• формируют и направляют в установленные сроки в МПР России или в определенные им организации, ответственные за ведение кадастра, кадастровые сведения о подведомственных ООПТ федерального значения, а их региональные органы и подразделения направляют кадастровые сведения о подведомственных ООПТ регионального и местного значения в территориальные органы МПР России.

8. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации:

• осуществляют непосредственно либо через территориальные органы МПР России ведение кадастров ООПТ регионального значения, являющихся собственностью субъектов Российской Федерации;
• утверждают по согласованию с МПР России и органами местного самоуправления перечни кадастровых показателей, формы учетной документации, порядок и сроки представления кадастровых материалов, иные нормативные документы, необходимые для ведения кадастров ООПТ регионального и местного значения;
• утверждают содержание и сроки издания региональных кадастров особо охраняемых природных территорий;
• оказывают содействие территориальным органам МПР России по ведению кадастров ООПТ регионального значения.

9. Органы местного самоуправления:

• осуществляют непосредственно либо через территориальные органы МПР России ведение кадастров ООПТ местного значения, являющихся собственностью муниципальных образований;
• согласовывают разрабатываемые территориальными органами МПР России перечни кадастровых показателей, формы учетной документации, иные нормативные документы, необходимые для ведения кадастров ООПТ местного значения;
• обеспечивают своевременное поступление в территориальные органы МПР России сведений, необходимых для ведения кадастров ООПТ местного значения.

Статья 5. УЧАСТИЕ ГРАЖДАН И ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ В ОРГАНИЗАЦИИ, ОХРАНЕ И ФУНКЦИОНИРОВАНИИ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ

Граждане и юридические лица, включая общественные и религиозные объединения, оказывают содействие государственным органам в осуществлении мероприятий по организации, охране и функционированию особо охраняемых природных территорий. Государственные органы учитывают при осуществлении этих мероприятий предложения граждан и общественных объединений.

1. Общественные организации на всем протяжении истории отечественного заповедного дела вносили достойный вклад в организацию и содействие нормальному функционированию особо охраняемых природных территорий. Долгие годы (и десятилетия) большую работу проводило Всероссийское общество охраны природы (познавшее времена и своего расцвета, и упадка), у истоков которого стояли выдающиеся деятели российского заповедного дела. С конца 1970-х гг. вопросы особо охраняемых природных территорий становятся значительным направлением работы Движения студенческих дружин по охране природы (в первую очередь — это работа по проектированию новых особо охраняемых природных территорий, главным образом заказников, организации общественного контроля за обеспечением их режима, а также практические мероприятия по поддержке заповедников в рамках междружинного отряда “Заповедники”).

2. В настоящее время в России среди многочисленных общественных природоохранных организаций, вносящих существенный вклад в дело территориальной охраны природы, следует особо отметить:

• Cоциально-экологический союз (СоЭС) — крупнейшая общественная природо-охранная организация, созданная в 1988 г. Зарегистрирована и действует как международная организация, имеющая в качестве коллективных членов более 240 объединений на территории России, иных государств бывшего СССР и некоторых стран дальнего зарубежья. В России ряд структур, входящих в состав СоЭС на местах, ведут значительную работу в области проектирования и создания новых особо охраняемых природных территорий, реализации на них эколого-просветительских проектов, организуя акции, направленные на их защиту. Так, коллективный член СоЭС — экологический центр “Дронт” (Нижний Новгород) имеет в своем составе группу профессионалов, работающих на постоянной основе в тесном контакте с органами власти, и в немалой степени определяет региональную политику в области заповедного дела. Исключительный интерес представляет созданный СоЭС (впервые в отечественной практике) прецедент: в Амурской обл. на территории Муравьевского заказника СоЭС взял в аренду земельный участок, представляющий огромную ценность для сохранения популяции редких видов птиц, где организовал неправительственную особо охраняемую природную территорию — “Муравьевский парк устойчивого развития”. Также СоЭС учредил специализированную неправительственную организацию — благотворительный фонд “Центр охраны дикой природы” (Москва).
• Благотворительный фонд “Центр охраны дикой природы” — неправительственная организация, специализирующаяся в области сохранения биоразнообразия и заповедного дела. Зарегистрирован как благотворительный фонд. Реализует проекты по сохранению старовозрастных лесов Европейского Севера, организации и поддержке природных заказников, по информационному и консультативно-методическому обеспечению государственных природных заповедников, национальных парков и других природоохранных структур. Издает информационный бюллетень “Заповедники и национальные парки”, научно-популярный и научно-практический журнал “Охрана дикой природы”. Является инициатором и координатором всероссийской акции “Марш парков”, проводимой ежегодно в апреле и направленной на пропаганду заповедников и национальных парков и повышение их престижа в обществе. При поддержке британского правительственного фонда “Ноу-Хау” в 1997—1999 гг. организовал работу по подготовке планов управления и развития (“менеджмент-планов”) для Центрально-Лесного и “Катунского” государственных природных биосферных заповедников, национального парка “Смоленское Поозерье”, а в 2001 г. — “менеджмент-плана” для национального парка “Угра”. При поддержке фонда был разработан проект Временного положения о порядке проведения тендеров на предоставление в аренду участков и/или объектов в границах национального парка “Угра” и его охранной зоне. Также в сотрудничестве с МПР России эта общественная организация занимается разработкой проекта Стратегии управления национальными парками России.
• Всемирный фонд дикой природы (ВВФ, WWF) — одна из крупнейших международных природоохранных организаций, имеющая в России свое представительство. Оказывает существенную финансовую поддержку ряду российских заповедников и других природных резерватов, финансирует проектно-изыскательские работы по созданию новых заповедников и других особо охраняемых природных территорий, а также мероприятия по повышению профессиональной квалификации работников заповедников и национальных парков. Реализует ряд проектов, направленных на сохранение биологического разнообразия на особо охраняемых природных территориях в различных регионах России. Под эгидой Российского представительства ВВФ разрабатывается проект Концепции системы особо охраняемых природных территорий России, а также реализуется модельный проект по интеграции трех российских заповедников (“Брянский лес”, “Нижне-Свирский” и Окский) в контексте социально-экономического развития регионов. С 1996 г. под эгидой данного представительства действует Эколого-просветительский центр “Заповедники”, созданный для реализации проекта “Общественная поддержка охраняемых природных территорий и экологическое просвещение”.
• Эколого-просветительский центр “Заповедники” — неправительственная организация, созданная в Москве в 1996 г. Центр организует и проводит учебные семинары, семинары по обмену опытом, стажировки и курсы повышения квалификации для специалистов в области заповедного дела, разрабатывает учебные программы и методические материалы, проводит выставки и иные мероприятия, работает со средствами массовой информации, издает и распространяет информационно-рекламную продукцию. Совместно с национальным парком “Смоленское Поозерье” Центр издает газету “Заповедные острова”, посвященную проблемам особо охраняемых природных территорий.
• Российское отделение международной организации ГРИНПИС — в целом не специализируясь в области территориальной охраны природы, по отдельным проблемам вносит существенный вклад и в этой сфере. ГРИНПИС России явился инициатором и основным исполнителем работы по оформлению необходимой документации для представления ряда охраняемых природных комплексов и объектов Российской Федерации к включению в Список Всемирного культурного и природного наследия ЮНЕСКО. Заметен вклад ГРИНПИС России в общественных компаниях по защите старовозрастных лесов Европейского Севера, против строительства высокоскоростной магистрали Москва—Санкт-Петербург, угрожающей, в частности, территории национального парка “Валдайский”, против строительства Юмагузинского водохранилища на р. Белая, представляющего угрозу территориям национального парка “Башкирия” и заповедника “Шульган-Таш”, против нефтедобычи на территории государственного природного заказника “Саратовский”. ГРИНПИС России неоднократно оказывал практическую помощь специалистам природоохранных органов России в осуществлении государственного экологического контроля в области особо охраняемых природных территорий.

3. К числу наиболее ярких примеров учета государственными структурами предложений граждан по вопросам особо охраняемых природных территорий следует отнести организацию в 1989 г. в Кемеровской обл. государственного заповедника “Кузнецкий Алатау” и национального парка “Шорский”. Данная инициатива входила в пакет требований социально-экономического характера, предъявленных органам власти в ходе забастовки шахтеров Кузбасса.

| другие книги | содержание | вверх |