| другие книги | сохранить книгу | содержание |

Как создать план управления национального парка

Часть I.
РАЗРАБОТКА ПЛАНА УПРАВЛЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОГО ПАРКА

Глава 3.
ОРГАНИЗАЦИЯ ПРОЦЕССА ПЛАНИРОВАНИЯ
Буйволов Ю. А.

3.1 Ресурсы для планирования

3.2 Схема процесса планирования

3.3 Стадии планирования

Перед началом планирования необходимо оценить стоимость предстоящих работ и потребность в ресурсах для создания плана. Рассчитываются три основных вида ресурсов:

• человеческий — потребности в соответствующих специалистах;
• материальный — в первую очередь обеспеченность оргтехникой;
• финансовый.

Кроме того, важно учесть, что если сотрудники не имеют достаточного опыта планирования, то требуется значительный резерв времени для обучения персонала.

По нашему опыту, на составление плана заповедника или национального парка требуется 14—16 месяцев. Для проблемных территорий и ООПТ площадью более 300 тыс. га для составления плана может потребоваться 18 и более месяцев. В любом случае применительно к территории, для которой менеджмент-план создается впервые, а имеющихся методических материалов и опыта у сотрудников недостаточно, на создание данного документа требуется не менее года. При последующих ревизиях плана сроки могут быть сокращены до полугода и менее. Предлагаемая общая схема процесса создания плана управления национального парка, рассчитанная на один календарный год, представлена в Приложении 2.

При расчете финансовых средств на подготовку плана необходимо предусмотреть следующие расходы:

• оплату труда привлекаемых специалистов и сотрудников учреждения;
• дополнительные (сверх текущих) расходы на транспорт, связь и расходные материалы;
• расходы на проведение совещаний, рабочих встреч и круглых столов;
• расходы на создание основы геоинформационных систем (закупку необходимого компьютерного оборудования и программ, заказы и закупку электронных карт, обучение сотрудников, создание первичной базы данных);
• расходы на тиражирование менеджмент-плана и его сокращенной версии.

В смету разработки менеджмент-плана важно включить затраты на изготовление обзорной картосхемы территории парка, содержащей информацию из плана территориального управления.

Технология экологического управления, или экологического менеджмента, охраняемых природных территорий включает три обязательных компонента: планирование, реализацию мероприятий (или — контроль) и мониторинг и оценку успешности реализации плана. На основании этих трех компонентов план на перспективу пересматривается и корректируется. Планирование и мониторинг должны постоянно идти в самой управляющей организации — ГУНП. Сегодня эти расходы не закладываются в государственном бюджете финансирования национальных парков, но говоря о внедрении современных принципов управления, необходимо изыскивать средства и на эти цели.

На основании нашего опыта, можно примерно оценить стоимость разработки и внедрения планов. В среднем стоимость разработки одного менеджмент-плана без учета дорогостоящих и длительных исследований, потребностей развития геоинформационных систем и закупки оргтехники в ценах 2001 г. составляет около 500 тыс. руб. Учитывая, что эти средства требуются один раз в 5 лет, ежегодное увеличение общего бюджета национального парка в этом случае составит от 1 до 5%.

3.1.3. Формирование планирующей команды

Ответственность за разработку плана управления национального парка лежит на его дирекции. Теоретически план управления может написать квалифицированный специалист по планированию и проектированию охраняемых природных территорий или сам директор парка. Однако в этом случае план может быть отторгнут исполнителями. Работает принцип, что планирование тем эффективнее, чем активнее в нем участвуют исполнители. Поэтому очень важно вовлечь в этот процесс весь коллектив организации, чтобы разработка плана управления воспринималась сотрудниками не как очередное дополнительное мероприятие, а как часть их основной профессиональной деятельности по сохранению природного и культурного наследия. Чем выше управленческий ранг сотрудника, тем важнее и больше должна быть доля его участия. Наиболее эффективно планирование осуществляется при создании специальной планирующей команды. Для командной организации работ требуется, чтобы каждый член команды четко представлял свои задачи и область ответственности. Необходимо изначально определить, кто будет непосредственно писать менеджмент-план и какой его раздел, кто будет формировать планирующую команду, организовывать и вести процесс планирования. Руководитель проекта отвечает за общий ход работ и подготовку предложений директору для принятия важнейших решений в сфере управления (в случае, если руководитель команды не является директором национального парка). Рекомендуются следующие подходы к формированию планирующей команды:

• В команду должны входить руководители и ведущие специалисты учреждения.
• Как консультанты или эксперты по отдельным вопросам управления в планирующую команду должны входить специалисты из сторонних организаций, наиболее компетентные в данных областях.
• Руководство командой или общую координацию работ целесообразно поручать специалисту, уже имеющему опыт природоохранного планирования и составления планов управления. Он может не только существенно помочь в организации процесса планирования, но и крайне важен в качестве “стороннего наблюдателя”, заинтересованного в эффективном планировании и способного взглянуть на национальный парк “со стороны”.

По отдельным вопросам управления к разработке плана управления могут быть также привлечены специалисты и научные сотрудники иных организаций. В этом случае необходимо четко поставить им задание. В противном случае есть риск, что привлеченный специалист или научный сотрудник будет реализовывать лишь свои познавательные интересы, безотносительно к основной задаче.

Общая схема организации работы над планом управления включает пять последовательных логических стадий, различных по совокупности решаемых задач и характеру деятельности. Все эти стадии равнозначны и каждая из них имеет свою специфику. Приводимая ниже схема графически представлена на рис. 1 и выглядит следующим образом:

1. Предварительная стадия, сбор и обработка информации для планирования.

2. Целеполагание, включающее:

• Анализ текущего состояния.
• Выбор целей.
• Формирование стратегий достижения целей.

3. Составление плана территориального управления.

4. Составление плана действий.

5. Подготовка и согласование плана управления.

Рисунок 1. Принципиальная схема организации
процесса планирования

После определения ресурсов для составления плана и формирования команды можно приступать к сбору и систематизации необходимой для планирования информации.

Сбор и подготовку информации, необходимой для планирования можно разбить на ряд последовательных шагов:

1. Определить пробелы в знаниях о территории и находящихся на ней объектах, а также недостатка в специалистах по тем или иным разделам, которых придется дополнительно привлечь из сторонних организаций. Если какие-то данные отсутствуют, следует организовать сбор первичного материала или его поиск в других организациях.

2. Провести предварительные переговоры с предполагаемыми привлеченными специалистами и держателями информации. Составить технические задания и договора с теми специалистами, участие которых необходимо на начальной стадии.

3. Подобрать данные и составить основные таблицы, характеризующие текущее состояние национального парка и служащих основой для планирования.

В приложении 3 приведены некоторые формы и образцы таблиц, которые имеются в уже разработанных планах управления национальных парков. Использование данных форм и образцов облегчит сбор и первичную обработку информации.

Количественные показатели, характеризующие состояние природных комплексов, факторы воздействия на них, посещаемость территории и другие важные для планирования данные выбираются из отчетов, журналов регистрации, картотек и иных доступных источников для их последующего представления в удобном для анализа виде. Если в национальном парке уже имеются соответствующие компьютерные базы данных, то эта процедура может быть пройдена быстрее и эффективнее. Однако трудности нередко заключаются в том, что на сегодняшний день в национальных парках отсутствуют опыт и практика хранения, представления и использования информации о территории. Дирекция парка не располагает в достаточном количестве текстовыми материалами о территории, ее достопримечательностях и о текущем состоянии дел по охране и использованию ресурсов. В условиях, когда материалы территории систематически не подбираются (как, например, по программе “Летопись природы” в госзаповедниках) существует настоятельная потребность в возможно более полном отражении современного состояния национального парка в его плане управления. Из-за этого первые аналитические и описательные разделы будут неизбежно содержать значительный объем информации и потребуют много места для ее изложения (до 100 стр. текста). Нет нужды искусственно сдерживать эту потребность, сокращая объем документа. Ведь первый план управления выполняет еще и дополнительную, инвентаризационную роль, аналогичную “Инвентаризационному тому” Летописи природы в заповедниках. Совместить высокую информативность и наглядность документа можно, если текст заменить табличными или графическими материалами. Таблицы, графики, диаграммы, карты, схемы и рисунки делают документ более компактным, наглядным и удобным для восприятия.

В системе менеджмента, в том числе и экологического, постановка цели и задач играет определяющую роль.

Цель — желаемый результат деятельности, достигнутый в пределах некоторого интервала времени.

Задача — желаемый результат, достижимый за заданный интервал времени и характеризующийся набором количественных данных или параметров (Сборник…, 1999).

Из определений следует, что цель — более общая категория, чем задача. Но цель может определяться и как задача, если указан срок ее достижения и заданы количественные характеристики желаемого результата. Кроме того, цель достигается в результате решения ряда задач. Задачи можно упорядочить по отношению к цели и, в свою очередь, разбить на более частные, управленческие задачи. В этом кроется свойство множественности целей — каждая цель может быть разложена на составляющие ее задачи. Для упорядочивания целей организации и ее структурных подразделений рекомендуется моделировать их иерархию, то есть использовать построение древовидного графа, основание которого образуют задачи нижнего уровня или отдельные мероприятия (Чепурных и др., 1997; Буйволов, Григорян, 1999).

Определение целей является наиболее творческой частью процесса планирования и проходит через ряд последовательных процедур:

1. Анализ текущего состояния для определения проблем и конфликтов, требующих первостепенного внимания и решения.

2. Выборцелей черезопределение возможных путей для решения проблеми разрешения конфликтов.

3. Формирование стратегии, включающееописание цели и выстраивание иерархии задач для ее достижения.

Определить угрозы ценностям парка и возможности для развития территории можно при использовании различных методов анализа данных, собранных на предварительном этапе.

На основе систематизированных материалов члены планирующей команды анализируют состояние объектов парка и деятельность ГУНП и представляют результаты этого процесса в письменном виде (каждый член команды — по своему разделу). Здесь целесообразно ограничиваться лишь 3—5 последними годами, не углубляясь в историю парка и охраны природы вообще. На этом этапе особенно важна роль консультантов, которые призваны инициировать обсуждение результатов анализа, взглянув “свежим взглядом” на проблемы парка и существующие конфликты. Консультант может добиться активного обсуждения, вызвав “огонь на себя”, а именно, прокомментировав полученные группой результаты или подготовив свой вариант анализа, и затем провести обсуждение в команде как результатов, полученных группой, так и комментариев к ним.

Весьма эффективным методом анализа является анализ сильных и слабых сторон, угроз и возможностей, так называемый “SWOT— анализ”. Название метода проистекает из английской аббревиатуры, первых букв слов — “силы” (Strengths), “слабости” (Weaknesses), “возможности” (Opportunities), “угрозы” (Threats). При проведении анализа последовательно даются ответы на следующие вопросы:

• Каково современное состояние природных и историко-культурных ценностей территории, есть ли положительные (сильные стороны) или отрицательные (слабые стороны) тенденции изменений? Что нужно сделать для улучшения состояния?

• Какие тенденции прослеживаются в деятельности государственного учреждения (сильные и слабые стороны)? Как можно увеличить возможности организации, в частности по управлению природопользованием?

• Какие природные, антропогенные, социальные и экономические процессы, идущие на территории парка или за его пределами, угрожают состоянию его ценностей сейчас и в будущем (угрозы)?
• Какие наблюдаются положительные процессы, и как их можно использовать в интересах сохранения? Какими могут быть пути снижения или ликвидации угроз (возможности)?

Цель определяет какого желаемого состояния объекта, в данном случае — национального парка, мы хотим достичь в будущем. Для каждого направления, каждой целевой программы предполагается выбор цели, достижение которой обеспечит снятие проблем и разрешение конфликтов. Как правило, можно наметить различные пути для решения одной и той же проблемы. Как определить цель, которая обеспечит реализацию задач национального парка, будет устраивать общество наилучшим образом и позволит привлечь максимум ресурсов? Ведь чем больше людей и организаций будут заинтересованы в достижении поставленной цели, тем больше будет возможностей для привлечения ресурсов и тем больше гарантий, что поставленная цель действительно будет достигнута.

Найти оптимальный путь решения проблемы или прийти к консенсусу в ходе разрешения конфликта можно только в процессе консультаций, привлекая к обсуждению этой проблемы различные заинтересованные стороны. Ведь в принципе, специалисты по планированию и проектированию особо охраняемых территорий (к сожалению, существуют значительные проблемы с подготовкой такого рода специалистов) могут написать план управления за 3—4 месяца. Значительно больше времени в этом случае может уйти на согласование положений этого плана с лицами и организациями, интересы которых будут им затронуты. Участие местных жителей, собственников земли и природопользователей, проживающих на землях, включенных в национальный парк без изъятия, местных и региональных органов власти и управления при разработке этого документа крайне важно не только в политических целях, но, прежде всего, с чисто прагматических позиций, для экономии времени и сил при дальнейшем согласовании плана и реализации его положений. Для обеспечения участия разнообразных сторон и учета их интересов применяются различные методы (см. главу 4). Для инициирования консультационного процесса на начальном этапе планирования проводится установочное совещание.

Задача такого совещания заключается в определении перспектив и основных направлений развития национального парка. Иначе говоря, что надо сделать для улучшения ситуации в парке. Совещание должно привести к выработке взаимосогласованных позиций и подготовке резолюции, которая поможет определить направления деятельности дирекции национального парка и развития его территории, что и послужит основой для составления планирующей командой плана управления.

Подготовка установочного совещания включает в себя следующие действия:

• Составить список приглашенных лиц из представителей заинтересованных организаций, органов власти и управления, местного населения. Оптимальное число представителей — 30—35 человек.
• Составить программу совещания с таким расчетом, чтобы не менее трети его участников имели возможность высказаться, а их выступления были бы отражены в программе. Кроме того, не менее двух часов потребуется на обсуждение резолюции.
• Подготовить раздаточный материал, в который включить информацию о проекте, результаты анализа, вопросы и предложения, выносящиеся на обсуждение.
• Разослать приглашения и провести предварительные встречи с основными участниками совещания, чтобы объяснить им на словах или на бумаге, почему требуется их участие в совещании. На этих встречах можно определить позиции и мнения данных участников по обсуждаемым вопросам.

Установочное совещание позволяет привлеченным специалистам, консультантам и персоналу парка в течение одного-двух дней разобраться в сложных взаимоотношениях между различными организациями и частными лицами, фермерами и предпринимателями, определить их интересы к территории и возможности сотрудничества. Учитывая недостаточный опыт сотрудников парка, к ведению совещания целесообразно привлекать специалиста по организации подобных встреч (фасилитатора), хотя это может повлечь значительные дополнительные затраты. Решения совещания являются своеобразным “наказом избирателей” команде разработчиков на дальнейшую деятельность по планированию. На следующем этапе, при организации переговорного процесса необходимо использовать полученные сведения.

В стратегии определяется путь достижения цели. Любая поставленная цель может быть достигнута через решение ряда основных задач, которые, в свою очередь, можно подразделить и на более частные, управленческие задачи, для решения которых необходимы определенные действия и конкретные мероприятия.

Наиболее реальные и взаимоприемлемые для вовлеченных сторон пути достижения целей определяются в ходе консультаций. Инициированный на установочном совещании консультационный процесс должен поддерживаться на протяжении всей работы над планом. Это достигается через сочетание индивидуальной работы специалистов, коллективных обсуждений в планирующей команде и проведение отдельных консультаций, переговоров и рабочих встреч с заинтересованными сторонами. Такие встречи следует рассматривать как часть консультативного процесса. Главные их задачи — обеспечить реальное вовлечение заинтересованных сторон в решение вопросов и убедиться, что процесс планирования следует руководящей линии, принятой на установочном совещании, а если и имеются те или иные отклонения от этой линии, то они не вызывают возражений у участников переговорного процесса.

Чтобы структурировать переговорный процесс, по результатам установочного совещания составляется программа переговоров по важнейшим вопросам управления, образец которой приведен в Приложении 4.

После проведения необходимых встреч, переговоров и консультаций с заинтересованными сторонами можно приступать к разработке стратегий достижения целей — целевой основе будущего плана управления. В целевой основе отражаются основные направления деятельности ГУНП.

При установки и описании основных управленческих задач поможет, так называемый, “SMART-тест” задачи. Его название состоит из первых букв английских слов, определяющих состав задачи (EUROSITE, 1999). Каждая задача должна быть:

Specific — ясной и понятной всем участникам совместной деятельности;

Measurable — измеримой, то есть результат такой деятельности должен поддаваться количественной или качественной оценке;

Achievable — достижимой по времени и обеспеченной ресурсами;

Realistic — реалистичной и ориентированной на конкретные дела (“думай глобально, действуй локально”);

Time scale —укладывающейся в определенный промежуток времени.

Формирование цели и стратегии ее достижения можно проиллюстрировать на примере разработки мененджмент-плана Катунского биосферного государственного природного заповедника.

Предварительный анализ, проведенный специалистами заповедника и привлеченными учеными из Биологического института СО РАН, Алтайского и Горно-Алтайского государственных университетов показал, что становление заповедника было сопряжено с целым рядом конфликтов и проблем развития, связанных, в частности, с тем, его что территория в биогеографическом плане недостаточно репрезентативна. Наиболее ценные объекты природы и культуры (например г. Белуха), нуждающиеся в специальном управлении и охране, оказались за пределами заповедника. Кроме того, имелся ряд не разрешимых обычными запретительными методами конфликтов с местным населением, отягощенных национальными взаимоотношениями. В таких условиях было необходимо искать новые пути развития заповедника, иначе его администрация со временем все глубже погружалась бы в болото многочисленных неразрешимых конфликтов. Специалистами и руководителями высказывались различные мнения о судьбе заповедника, вплоть до изменения его границ и даже о ликвидации. Вопросы управления усугублялись неразвитостью научных исследований и мониторинга на территории заповедника. Необходимость формирования генеральной линии развития, альтернативной имевшемуся конфликтному состоянию, и явилась основным направлением для всего плана управления. На установочном совещании в сентябре 1997 г. в ходе прямого и откровенного обмена мнениями между представителями заповедника, органов местного самоуправления, государственных природоохранных структур, научными работниками и специалистами лесного хозяйства в качестве альтернативного пути было предложено развитие охраняемой территории как биосферного резервата. Предложение было поддержано участниками совещания и положено в основу его резолюции. Таким образом была определенавозможная цель плана управления. После совещания последовала серия рабочих встреч, круглых столов и переговоров, в ходе которых были детально обсуждены вопросы управления территорией в контексте биосферного резервата. Соответствующими специалистами были детально проработаны вопросы территориального планирования и ландшафтного районирования территории заповедника, разработаны и внедрены программы мониторинга, сформирован план научных исследований с учетом биосферной концепции, уточнен ряд других управленческих вопросов. С целью сохранения уникальных экосистем Центрального Алтая, развития научных исследований, формирования системы экологического мониторинга, повышения культуры природопользования и для решения региональных проблем развития в основу менеджмент-плана государственного природного заповедника “Катунский” была положена концепция биосферного резервата программы ЮНЕСКО “Человек и биосфера”, и рекомендации Севильской стратегии для биосферных резерватов. Таким образом, весь создаваемый план управления, по существу, являл собой качественное и количественное описание стратегии формирование биосферного резервата. Ныне Катунский заповедник является 22-м биосферным резерватом ЮНЕСКО на территории России и первым, включенным во Всемирную сеть биосферных резерватов после принятия Севильской стратегии в качестве основного целеполагающего документа по развитию этой сети.

После установки целей и задач будущего плана можно приступить к написанию первых четырех глав, составляющих его описательно-аналитическую часть.

На совместных заседаниях рабочей группы и сотрудников администрации национального парка проводятся обсуждения разделов плана, результатов анализа и оценки состояния парка. Эти обсуждения помогают сформировать у членов планирующей команды и сотрудников парка целостное представление о территории, целях и задачах государственного учреждения национальный парк. В ходе совместной работы у коллектива формируется видение национального парка, роли ГУНП в развитии этой территории. Видение — это образ будущего развития национального парка, каким его хотят видеть сотрудники этого учреждения. Формирование видения в команде — сложный психологический и познавательный коллективный процесс. Основой видения является Стратегия управления национальными парками. В ней изложены основные рекомендации по управлению национальными парками. Но для каждого парка в зависимости от его природных и историко-культурных особенностей, регионального и местного законодательства, социально-экономических условий, сложившихся взаимоотношений и т. д. желательный образ может быть своим. Видение формируется в процессе проведения анализа, подготовки и обсуждения описательной части плана управления, а также в ходе консультационного процесса — на совещаниях, переговорах и круглых столах. Формированию видения будут способствовать и различные деловые игры, ориентированные на командное взаимодействие и отход от стереотипов. Особенности каждого национального парка будут проявляться и в детальной структуре отдельных разделов плана управления.

К сожалению, недостаток информации об объектах национального парка, а зачастую и недостаток знаний по важнейшим вопросам сохранения ценных объектов не позволяют провести описание желаемого состояния объекта сохранения и, соответственно, с необходимой точностью описать цель как желаемое состояние таких объектов, в первую очередь — природных. Однако более частные задачи, такие как состояние социальной среды, организация охраны, снижение антропогенных нагрузок могут быть описаны количественно.

В итоге, по окончании этапа мы должны ответить на вопрос: “Что надо сделать?”

На этом этапе сформулированные ранее общие цели и основные задачи рассматриваются в их реализации на определенной территории. Как правило, в ходе консультаций и переговоров с заинтересованными сторонами выдвигается ряд предложений по изменению территориальной организации парка. Предложения обычно заключаются в оптимизации границ парка, внесении корректив в схему утвержденного функционального зонирования, изменении режимов охраны и использования отдельных функциональных зон и их участков, создании охранных зон. Варианты по изменению территориальной организации основываются на оценке современного положения, состояния и динамики природных комплексов, возможностей поддержания режима охраны и использования, структуры природопользования, а также планов и потребностей местного развития (см. главу 5).

Процесс принятия решений по плану территориального управления идет аналогично формированию стратегии, это можно показать на примере плана управления национального парка “Кенозерский”.

Одна из существенных природоохранных проблем парка — сохранение прилегающих к границам парка лесоболотных участков, являющихся Ключевой орнитологической территорией России международного значения (см. пункт 6.1.4). Из материалов анализа следовало, что “вне границ парка оказались крупные лесоболотные массивы, примыкающие к парку с севера-запада, северо-востока и юго-востока. В силу исторических и природных обстоятельств степень антропогенной нарушенности их низка. Благодаря этому они отличаются естественным биологическим разнообразием. Большая часть этих лесоболотных комплексов находится в водосборных бассейнах крупнейших озер — Лекшмозера и Кенозера. Происходящее вовлечение этих территорий в промышленную эксплуатацию (1-й этап — освоение лесных ресурсов, в дальнейшем освоение минеральных ресурсов) может повлечь деградацию озерных и лесоболотных экосистем парка. Границы парка должны охватывать основные водосборные бассейны и проходить по ландшафтным рубежам (ландшафтно-бассейновый подход)”. Несмотря на то, что включение этих территорий в границы национального парка было предусмотрено государственной программой развития заповедников и национальных парков, положительного решения не принималось. На установочном совещании было предложено организовать заказники на пограничных с парком территориях и утвердить охранную зону. “Обеспечить сохранение природных комплексов прилегающих к парку территорий, в первую очередь — бассейна Лекшмозера и приоритетных болотных массивов путем создания сети ООПТ (заказников и памятников природы), организации охранной зоны или расширения территории парка” (из резолюции совещания). И хотя в резолюции сохранилась возможность расширения территории парка как альтернатива созданию сети ООПТ, стало ясно, что включение этих территорий в состав парка в ближайшей перспективе нереально. Так были определены возможные пути решения. В ходе рабочих встреч и совещаний с представителями леспромхозов и глав органов местного самоуправления, районных природоохранных органов управления определился путь решения проблемы: “Национальному парку "Кенозерский" подготовить проект постановления Главы администрации Архангельской области по подготовке и обоснованию материалов по созданию ландшафтных заказников вдоль границы парка в Плесецком районе на основании предложений Института биологии Карельского научного центра Российской академии наук” (из протокола рабочего совещания). В дальнейшем, при использовании проектных материалов и в ходе разработки плана были определены границы заказников, режимы их охраны и использования, сроки и процедура организации. Таким образом было принято решение и определен механизм его реализации.

Проведение переговоров по территориальным вопросам

Перед проведением переговоров и рабочих встреч, в ходе которых предполагается затрагивать вопросы землепользования или сдачи в аренду земельных участков необходимо провести проверку прав собственности и форм пользования и на эти участки, как в границах парка и в его охранной зоне, так и на прилегающих территориях. Здесь особенно важно выявить основных землепользователей и землевладельцев и привлечь их к переговорному процессу, определить источники негативных воздействий на охраняемую территорию. По окончании этого этапа можно будет дать начальные рекомендации по оптимизации зонирования территории. Важнейшим результатом этой фазы планирования следует считать выделение приоритетных участков, наиболее ценных объектов, на управлении которыми следует сконцентрировать внимание.

Наибольшая ответственность руководителя национального парка в отношении принятия решений по вопросам территориального планирования лежит именно на этом этапе. Спорные территориальные вопросы, особенно связанные с перераспределением земли в любом деле являются в итоге самыми главными. При территориальном планировании особенно важно внимательно рассмотреть возможные альтернативы в решении спорного вопроса. Среди них наиболее типичны следующие:

• попытки увеличить площадь национального парка за счет прилегающих территорий или поиск иных способов сохранения природы за пределами парка, чтобы снизить отрицательное воздействие антропогенных факторов из вне;
• вовлечение земель, включенных в границы парка без изъятия, в сферу сохранения природных и культурных ценностей парка или сосредоточение усилий только на землях, переданных в пользование ГУНП.

Какая форма охраны прилегающих территорий наиболее реальна и отвечает сложившимся условиям и достижима? Нужно ли пересматривать схему функционального зонирования или сосредоточить усилия на гибком территориальном управлении им и на изменении режима природопользования в рамках существующей и закрепленной Положением схемы?

На современном этапе становления российских национальных парков мы считаем нецелесообразным в рамках разработки плана управления заниматься формулировкой новых вариантов функционального зонирования территории парка. Важнее выявить противоречия между утвержденной схемой функционального зонирования территории национального парка и ее реальным использованием, определить конфликтные ситуации, как существующие, так и предполагаемые, а затем на базе этих данных выделить на карте приоритетные участки управления. Для каждого такого участка следует сформулировать управленческие задачи, нацеленные на решение имеющихся и предполагаемых конфликтных ситуаций, противоречий утвержденным нормативным документам (в том числе — утвержденной схеме функционального зонирования) и реальной ситуации.

Большинство спорных территориальных вопросов и проблем развития упираются не только и даже не столько в научное обоснование, сколько в знания и опыт руководителя, его команды и наличие объективной информации. Первый удар по идеальным целям наносится здесь, при столкновении интересов различных пользователей, собственников и владельцев.

На этом этапе мы отвечаем на вопрос: “Где это надо сделать?”

Этот этап подытоживает процесс планирования и здесь требуется сформулировать полный и развернутый ответ на основной вопрос плана управления: “Как будут охраняться и использоваться природные и историко-культурные ценности территории?”

К завершению этого этапа следует принять решения о практических действиях по материально-техническим и финансовым потребностям развития, экологическому просвещению, инфраструктуре, туризму, использованию ресурсов, бюджету, финансированию и способам управления и определить действия, благодаря которым можно увеличить общественную поддержку и международное признание национального парка. На этом этапе идеальные цели, амбициозные идеи и смелые решения могут или найти поддержку и возможность для реализации или будут отвергнуты в соответствии с реальными обстоятельствами.

К началу работы над планом действий у планирующей команды уже формируется общее видение национального парка, которое позволяет принимать согласованные решения при разработке плана действий. Далее планирование может идти раздельно по каждому из направлений. Для этого из сотрудников национального парка, привлеченных специалистов, консультантов и представителей заинтересованных сторон по отдельным вопросам управления формируются рабочие группы. В ходе взаимных консультаций, обсуждений и переговоров на базе обозначенных стратегий достижения целей, отраженных в целевой основе плана (см. пункт 3.3.2), составляются программы мероприятий с обозначенными требуемыми ресурсами, партнерами и соисполнителями. Схема разработки плана действий представлена на рис. 2.

Рис. 2 Схема разработки плана действий

При разработке плана действий от планировщиков будет особенно требоваться умение общаться с людьми, такт и сила убеждения. Ведь с одной стороны, необходимо убедить руководство различных организаций, потенциальных спонсоров и инвесторов, распорядителей финансов, органы государственного управления в том, что надо делать именно это, здесь и сейчас. А с другой стороны, необходимо найти контакт с возможными исполнителями, предпринимателями и местными жителями и добиться их готовности участвовать в тех или иных мероприятиях. Успех разработки и реализации плана действий во многом будет зависеть от того, насколько убедительно планирующей команде удастся донести свое ви'дение проблемы до исполнителей.

Проблемы в планирующей команде могут возникнуть, когда столкнувшись с трудностями поиска взаимопонимания у сотрудников ГУНП опускаются руки и звучит вопрос: “А для чего тогда вообще планировать, если никто не дает денег?” На такой вопрос можно ответить, что гарантировать можно лишь то, что без плана денег не дадут. Чем ближе к цивилизованному рынку, тем абсолютнее становится это правило, уже применяемое в Бюджетном кодексе — если руководитель не знает, для чего ему нужны деньги (а именно этот вопрос описывается в менеджмент-плане), то шансов получить средства у него нет никаких.

В качестве формы представления плана действий удобно использовать структуру целевых программ, разделенную по профильным направлениям деятельности национального парка: охрана, управление природными ресурсами, управление культурными ресурсами, туризм, эколого-просветительская деятельность.

В отличие от традиционных планов мероприятий, создаваемых отдельными ведомствами и учреждениями целевая программа изначально предполагает мобилизацию ресурсов всех заинтересованных в достижении поставленной цели сторон: хозяйствующих субъектов, организаций, органов власти и управления и др. Цель программы может быть выгодна и понятна и, соответственно, поддержана участвующим в ней организациям только в том случае, если ожидаемый результат будет точно описан.

Для разработки плана действий через структуру целевых программ предлагается следующая последовательность:

• Определите перечень целевых программ, в котором каждой поставленной крупной цели будет соответствовать своя целевая программа.
• Разложите цель каждой программы на основные задачи. При этом решение каждой основной задачи, как правило, достигается через решение более частных, управленческих задач. Разбейте каждую основную задачу на управленческие задачи. Описание каждой управленческой задачи должно начинаться с глагола действия. В отдельных случаях для решения основной задачи может оказаться достаточным проведение лишь одного мероприятия.
• Оцените время, необходимое для выполнения каждой управленческой задачи, проверьте, хватит ли вам его.
• Оцените и опишите материальные, финансовые и человеческие ресурсы, необходимые для выполнения управленческих задач.
• Определите, каким образом в выполнение каждой из управленческих задач будут вовлекаться партнеры, соисполнители и иные участники.
• Проведите консультации с потенциальными партнерами и заинтересованными сторонами.
• Проверьте общий ход работ и последовательность выполнения управленческих задач.

На первом этапе разработки и обсуждения программы основные и управленческие задачи и мероприятия по их достижению можно представить в форме таблицы, называемой “Планом действий” (см. Приложение 5). В этом случае список всех задач становится основным содержанием целевой программы, а каждая задача связывается с соответствующими мероприятиями. Мероприятия выстраиваются в последовательные ряды по срокам и порядку выполнения. В результате для реализации каждой из задач прописывается последовательность выполнения отдельных мероприятий. В плане действий должна просматриваться четкая связь между задачами целевой программы и отдельными действиями.

При окончательном оформлении программы в ее тексте описывается каждая управленческая задача. В описании каждой задачи обосновываются ресурсы, необходимые для ее реализации, излагается ожидаемый результат и приводятся индикаторы, по которым этот результат может быть отслежен. О важности количественного определения результата уже говорилось в пункте 2.2.10. Во второй части данного издания приведены отдельные индикаторы достижения наиболее общих задач управления национальными парками, использованные при составлении планов управления. Принимая в расчет недостаточность знаний об объектах природы не всегда возможно представить результат в количественных показателях, но к этому следует стремиться. По отдельным направлениям деятельности многие показатели имеют качественный характер либо отвечают принципу “есть” или “нет”. Например, судить о вписывании национального парка в социально-экономическую структуру региона можно по тому, отражена ли специфика территории в районных или региональных программах социально-экономического развития или нет.

Удобство оформления плана в виде набора целевых программ по отдельным направлениям помимо наглядности и системности представления, состоит еще и в том, что каждая целевая программа может быть оформлена в виде отдельного самостоятельного документа и передана для реализации или на финансирование в соответствующие ведомства, органы власти и управления. В этом случае для каждой программы необходимо составить паспорт и дополнить его кратким описанием (резюме) и финансовым планом. Образец формы паспорта программы и финансового плана представлены в Приложениях 6 и 7.

Целевая программа обязательно предусматривает наличие координатора, то есть орган управления, взявшего на себя ответственность за ее реализацию. Для одних программ, например по сохранению природного наследия национального парка, основным исполнителем и координатором программы будет ГУНП. Для других программ, например по социально-экономическому развитию территории, потребуется привлечение значительного числа соисполнителей, а ее реализация войдет в компетенцию органов местного самоуправления. В связи с тем, что при финансировании национальных парков не предусматривается расходов на социальное и экономическое развитие территории, оптимально, если данная программа войдет составной частью в программу социально-экономического развития региона (субъекта Федерации). ГУНП в данном случае может выступить в роли организатора совместного планирования и выполнять лишь отдельную, посильную часть общей программы в пределах своей территории и полномочий.

В конечном счете, в ходе совершенствовании планирования весь менеджмент-план может быть представлен как совокупность целевых программ и отдельных проектов, увязанных в единое ви'дение перспектив развития данной ООПТ.

По отдельным видам животных или растений или типам местообитаний, например, водно-болотным угодьям, могут создаваться отдельные, частные программы и проекты, взаимосвязанные с общими целями и задачами управления территорией. Таким образом, менеджмент-план можно определить как план реализации целевых программ и отдельных проектов.

Когда все вопросы содержания плана решены, можно приступать к окончательному его оформлению, составлению резюме и сокращенного варианта в виде отдельной брошюры. Этот этап потребует большого объема рутинной работы, но без нее не будет и самого документа, ради которого все и затевалось. Есть немало примеров, когда именно на этой стадии “умерли” грандиозные замыслы. Чтобы такого не случилось, целесообразно привлекать специалистов в области издательского дела (верстальщиков).

На данной стадии нужно выполнить следующие работы:

1. Подготовить и распечатать проект плана управления.
2. Подготовить и размножить сокращенную версию плана управления.
3. Разослать заинтересованным сторонам для ознакомления проект плана или его сокращенную версию.
4. Провести совещания, круглые столы и рабочие встречи.
5. Внести коррективы в документ.
6. Подготовить оригинал-макет плана управления.
7. Изготовить несколько экземпляров плана, согласовать его и передать на утверждение в вышестоящую инстанцию.
8. Изготовить необходимое количество экземпляров документа для его последующего распространения.

Несмотря на то, что план управления — это рабочий инструмент управления, или, как его иногда называют, “настольная книга директора”, и что он ориентирован на использование в повседневной деятельности сотрудниками ГУНП, нельзя отвергать и другие важные аспекты предназначения этого документа. План управления позволяет привлекать внимание руководителей региона к территории парка, служит элементом внешнего контроля и оценки эффективности управления, позволяет широкому кругу лиц ознакомиться с тонкостями управления и предназначением национального парка, обеспечивает обмен опытом и распространение лучших примеров практических решений. План управления — это еще и первое, что узнает о парке потенциальный благотворитель. Поэтому необходимо позаботиться о том, чтобы документ был оформлен должным образом, грамотно и аккуратно.

Чтобы план управления сработал в полной мере, требуется приложить определенные усилия для ознакомления с ним наибольшего числа заинтересованных сторон. Необходимо донести до потенциальных партнеров и участников основные положения этого документа. Для облегчения процедуры ознакомления целесообразно подготовить краткое изложение плана и издать его тиражом не менее 100 экз. Желательно, чтобы объем брошюры не превышал 30 стр. и в нее была включена карта с планами зонирования и туристского освоения территории.

После этого можно приступить к организации широкого обсуждения плана. Формы организации обсуждения могут быть разными в зависимости от состава заинтересованных сторон. Это могут быть презентации, круглые столы, семинары, совещания по отдельным направлениям и программам. Если организуется совещание для руководителей, причастных к согласованию плана (так называемых, вторичных заинтересованных сторон, см. главу 4), желательно заранее разослать им краткое изложение плана или его проект. Рассылку следует сделать за 3—4 недели до совещания.

При организации обсуждения проекта плана важно наладить обратную связь с его участниками. В ходе обсуждений неизбежно возникают дополнения к тем или иным мероприятиям и задачам, несогласие с отдельными действиями,. К сожалению, достичь консенсуса между различными интересами и их группами не всегда возможно. При введении режима охраны часто необходимо действовать решительно и иногда в разрез с интересами местного населения. Такого рода ситуации довольно обычны, например при охране исчезающих видов, когда угроза их исчезновения велика. Иногда консенсус бывает недостижим в принципе, а распространение информации о редких и уникальных объектах может быть даже опасно для их сохранения. В этом случае целесообразно прибегнуть к авторитарному решению, используя научное обоснование и согласуя свои действия с органами власти. Круглые столы и общественные обсуждения в таких случаях требуют много времени и сил, а усилия и деньги, как правило, будут тратиться впустую.

Разработка и внедрение менеджмент-плана в практику управления каждой охраняемой природной территорией делает прозрачным процесс принятия и реализации решений, что в демократическом обществе является неотъемлемой частью деятельности любой организации. Это позволяет ГУНП эффективно вести эколого-просветительскую и популяризаторскую работу, формировать доверие к своей деятельности и, в конечном итоге, добиться сопричастности широких слоев населения к сохранению ценностей национального парка.

Для ознакомления заинтересованных сторон с планом управления обычно бывает достаточно нескольких десятков экземпляров его полного текста, при условии публикации и распространения более массовым тиражом краткого варианта этого документа.

Рекомендуется следующий примерный перечень организаций, в которые должен быть представлен план управления.

1. Соответствующее структурное подразделение Министерства природных ресурсов Российской Федерации и его территориальные органы управления.

2. Подразделения национального парка.

3. Муниципальные и районные библиотеки в зоне расположения территории парка.

4. Администрация муниципальных образований (по числу образований), в границах которых расположен национальный парк.

5. Администрация субъекта Федерации.

6. Партнеры и соисполнители, общественные экологические организации, иные заинтересованные стороны.

Для использования плана в повседневном управлении ГУНП целесообразно не переплетать его, а собрать в отдельной папке — фолдере, как это практикуется в адвокатских конторах при хранении различной нормативной и правовой документации. Это удобно с той точки зрения, что жизнь всегда будет вносить коррективы в ранее принятые решения, которые могут быть вызваны как внутренними, так и внешними обстоятельствами. При таком хранении план станет инструментом для фиксации и упорядочения изменений и корректировок управленческих решений, по мере накопления которых, он будет дополняться новыми страницами. Таким образом, план управления становится постоянно обновляемым документом, то есть он будет систематически пересматривается и в него будут вноситься изменения, дополнения и уточнения.

<предыдущая глава | следующая глава>

| другие книги | содержание | вверх |