Применение подхода, основанного на участии всех заинтересованных сторон, относится в первую очередь к территориям, на которых одновременно осуществляются различные виды пользований. Это территории с условным доступом, традиционными правами доступа или же спорными правами доступа для людей, не являющихся сотрудниками парка.
Участие — это вовлечение различных заинтересованных групп в планирование, процесс принятия решений и управление территорией национального парка. Участие может включать также распределение доходов и обременений, образующихся в результате управленческой деятельности. Существует три важнейших аспекта участия:
анализ интересов сторон и введение этих сторон в суть процессов планирования и принятия решений в рамках согласованной программы;
вовлечение заинтересованных групп и отдельных граждан в выполнение управленческих обязанностей, осуществление мероприятий, соответствующих их управленческой деятельности;
участие заинтересованных сторон, несущих какие-либо обременения, в прибылях, получаемых от этой управленческой деятельности.
Здесь эти аспекты только перечислены, ниже они будут рассмотрены подробно.
4.2. ПОЧЕМУ ВАЖНО УЧАСТИЕ В УПРАВЛЕНИИ НАЦИОНАЛЬНЫМ ПАРКОМ
4.2.1. Особенности управления в национальных парках России
Российские национальные парки расположены в разных биогеографических регионах страны. Теоретически цель управления на территории национальных парков едина для всех них — “сохранение природных комплексов, уникальных и эталонных природных участков и объектов; сохранение историко-культурных объектов…”, которые также “предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма” (статьи 12 и 13 Федерального закона “Об особо охраняемых природных территориях” от 14 марта 1995 г.). Но кроме этого, охраняемые ценности должны приносить пользу местному населению, проживающему на этих территориях или поблизости от них (Стратегия управления…, 2001). Тем не менее, демографические, экономические, пространственные и политические условия в разных парках и вокруг них могут очень существенно различаться. В одних парках усилия будут сосредоточены в основном на сохранении биоразнообразия и участков дикой природы, в то время как в других больше усилий будет тратиться на охрану историко-культурных ландшафтов и памятников. Парки третьего типа, расположенные неподалеку от крупных населенных центров, подвергаются интенсивному рекреационному или хозяйственному использованию, являясь, по существу, зоной отдыха для жителей городских агломераций.
Но во всех национальных парках мы сталкиваемся с многообразием типов землепользования или большим числом различных пользователей, что требует высокого уровня участия заинтересованных сторон в планировании и управлении этой территорией и значительно усложняет этот процесс.
Для практиков и специалистов по управлению особо охраняемыми природными территориями не секрет, что само создание национального парка имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Путь к разрешению многих конфликтов может лежать через анализ отрицательных и положительных сторон создания национального парка для местного населения.
4.2.2. Отрицательные стороны создания национального парка
Создание национального парка означает, что деятельность людей, живущих в парке и около него, отныне подпадает под совершенно другого раздела законодательства и будет управляться иным бюрократическим аппаратом. Это может оказать пагубный эффект на хозяйственные и социальные стремления местного сообщества. Более того, различные группы населения могут потребовать возвращения своего исторического права доступа к ресурсам, находящимся внутри парка. В развивающемся демократическом обществе возможна ситуация, когда данные группы граждан и институциальные образования сочтут накладываемые на них новые юридические ограничения несправедливыми и чрезмерными. Если эти вопросы не будут решены в менеджмент-плане, то сообщества могут счесть, что их гражданские права ущемлены и требовать компенсации через политические и правовые механизмы.
4.2.3. Положительные стороны создания национального парка
Несомненно, режим национального парка может оказывать и положительное влияние на хозяйственное и социальное развитие сообществ, проживающих в его границах (помимо экологической пользы за пределами его территории, ощущаемой всем обществом). Например, это могут быть ограничения использования природных ресурсов для “людей со стороны”. Есть и другие привлекательные стороны национального парка: например, развитие туризма и формирование спроса на связанные с ним услуги, а также возникновение дополнительного спроса на некоторые традиционные виды продукции. Однако, участие местных жителей в экономической деятельности будет зависеть от уровня их вовлечения в процесс планирования и управления, поскольку они вряд ли станут вкладывать в национальный парк свои ресурсы, если будут чувствовать, что не имеют возможности влиять на принятие решений по развитию этой территории.
4.2.4. Культурные ландшафты
Признание того, что культурные ландшафты являются ресурсом, высоко ценимым обществом, высвечивает некоторые проблемы, испытываемые при управлении национальными парками. В первую очередь это относится к необходимости включать местных жителей в управление землями. Многие виды сельскохозяйственной деятельности (например, тип сельского хозяйства, набор возделываемых культур и методов обработки земли) влияют на облик ландшафта. Они зависят от экологических и экономических факторов и имеют тенденцию со временем меняться. Самые серьезные изменения, как правило, происходят в результате изменений на рынках сельскохозяйственной продукции и колебаниях цен на отдельные ее виды. Если необходимо поддерживать те методы ведения сельского хозяйства, которые полезны национальному парку, то важно, чтобы сельхозпроизводители могли получить пользу от этого или рассчитывать на компенсацию убытков, а также могли бы влиять на соответствующие управленческие решения. Существует много способов достичь этого — повышение внимания к туризму, управленческие договора, субсидии. Тем не менее, все это потребует участия сельхозпроизводителей в процессах планирования и управления.
4.3. МЕНЕДЖМЕНТ-ПЛАНЫ, ОСНОВАННЫЕ НА УЧАСТИИ ЗАИНТЕРЕСОВАННЫХ СТОРОН
Структурной основой для управления, основанного на участии заинтересованных сторон, служит менеджмент-план. Этот документ должен включать механизмы, позволяющие внешним заинтересованным сторонам участвовать в процессе принятия решений, влиять на этот процесс, участвовать в распределении прибылей пропорционально понесенным расходам, а также определять уровни полномочий и ответственности.
При составлении плана управления вопросы взаимоотношения администрации национального парка с местным сообществом являются центральными. Именно эти вопросы наиболее подвижны и не могут быть реально проработаны в долгосрочных документах, например в Схеме организации и развития национального парка, разрабатываемой государственным проектно-изыскательским учреждением.
Разумеется, состав вовлекаемых заинтересованных сторон и круг обсуждаемых вопросов не может складываться стихийно. Эту работу также следует планировать, готовить и организовывать в соответствии с поставленными целями, задачами и возможностями реагирования на быстро изменяющиеся экономические условия рынка.
Включение заинтересованных сторон в процесс управления территорией — дело сложное и чреватое различными правовыми ловушками. В большинстве случаев успех перевешивается неудачей из-за того, что “участие”, по сути, является символическим, а выгоды существенно уступают потерям. Одна из причин такой ситуации в том, что охраняемая территория с зонами множественного пользования находится между двумя полюсами — тотальным государственным контролем со стороны госучреждения и свободным рынком. Между этими двумя полюсами лежит масса экологических, социальных, политических, культурных и экономических проблем, осознание которых ничего не дает директору парка, кроме множества человеческих суждений по поводу того, что ценно, а что — нет. Но и знание этих суждений по отношению к парку весьма полезно, так как они выражают интересы групп и отдельных лиц. Эти суждения могут быть субъективными и взаимно несопоставимыми, в то время как требуется объективный и логичный подход.
С целью наиболее полного учета требований всех заинтересованных сторон, в процесс подготовки различных предложений, их обсуждения и принятия по ним решений вовлекаются представители органов власти и местного самоуправления, государственного и отраслевого управления, научных и общественных организаций, отдельные специалисты, владельцы и пользователи земель и других природных ресурсов, предприятия, оказывающие существенное воздействие на охраняемые комплексы и объекты, представители различных групп местного населения.
Наличие менеджмент-плана как структурированной основы для участия заинтересованных групп в планировании и управлении парком позволяет его директору принимать управленческие решения, имеющие четкое обоснование, выработанное на переговорах с заинтересованными лицами и их группами. Более того, это должно обеспечить соответствие принятых решений правовым нормам и федеральным стратегиям (Стратегии сохранения биоразнообразия Российской Федерации, Стратегии сохранения водно-болотных угодий и др.).
Чтобы дать возможность различным группам заинтересованных сторон участвовать в планировании и управлении национальными парками, очень важно провести исследование, которое позволило бы выявить тех лиц и заинтересованные группы, которые действительно имеют законное право на участие в процессе. Такое исследование может быть проведено специалистом-социологом еще до разработки менеджмент-плана.
Ранжирование заинтересованных сторон может быть субъективным, но при этом выделяются три основных категории заинтересованных сторон: первичные, вторичные и заинтересованные стороны третьего уровня.
4.4.1. Первичные заинтересованные стороны
Это лица, группы лиц, или же учреждения, которые непосредственно вовлечены (де-юре и де-факто) в управление землями в границах парка. Это именно та область, где конфликты особенно заметны. Независимо от того, являются ли эти стороны институциональными, социальными или коммерческими, именно на этом уровне особенно остро ощущаются обременения и потери, связанные с управлением. Поэтому применительно к этой категории необходимо очень четко распределять все предполагаемые доходы и выгоды. Менеджмент-план охраняемой территории является здесь наиболее простой формой рационального распределения усилий и благ.
В основном к первичным заинтересованным сторонам относятся администрация парка и местные сообщества, сельхозпроизводители, охотники и др., чья повседневная деятельность оказывает влияние на ресурсы национального парка.
Сельхозпроизводители и другие ресурсопользователи
Сообщества, проживающие внутри парка и по соседству с ним, в частности, юридические и физические лица, занимающиеся сельским хозяйством, будут, скорее всего, оказывать самое большое воздействие на парк своей повседневной деятельностью. Более того, они, по всей видимости, будут нести и самые высокие убытки в результате любой управленческой деятельности — как прямые финансовые затраты, так и упущенную выгоду от ограничений возможностей хозяйственного развития. Данная группа включает и других пользователей ресурсов, например рыбаков и охотников. Очень часто именно эта группа практически не имеет возможности влиять на процесс управления, что в свою очередь, приводит к многочисленным конфликтам.
Администрация национального парка
Администрация национального парка, именуемая государственное учреждение национальный парк, играет роль хранителя его ресурсной базы. Она также уполномочена соблюдать финансовые интересы государства, так как именно ГУНП имеет возможность повышать доходную часть бюджета, например, через концессии и аренду.
Помимо этого, ГУНП вынуждено нести большие расходы, связанные с управлением территорией. Сотрудники ГУНП рассматривают эти расходы как с точки зрения учреждения (в виде распределения отчислений из бюджета в различные сферы деятельности), так и со своей личной точки зрения (плохие условия труда, маленькая зарплата “в награду” за увеличившийся круг обязанностей) и т. д. Таким образом, государственное учреждение — это важнейшая сторона, заинтересованная в будущем данного парка.
Иные пользователи
Различные учреждения федерального, регионального и местного уровня, в чьем ведении находится дикие животные, лесные ресурсы (на землях, включенных в национальный парк без изъятия), и т. п., также воспринимают национальный парк как источник доходов от ресурсопользования и выдачи разрешений на него.
4.4.2. Вторичные заинтересованные стороны
Эти стороны многочисленны и разнообразны. Тем не менее, их можно разделить на несколько категорий. Институциональные, коммерческие, общественные и политические участники процесса планирования — вот основные заинтересованные стороны этого уровня. Необходимо отметить, что хотя эти стороны могут и не принимать непосредственного участия в управлении парком, исключение их из данного процесса, может оказаться пагубным — ведь они, будучи в изоляции, могут самостоятельно принимать решения, которые могут оказывать существенное влияние на управление территорией и ее ресурсами.
Институциональные заинтересованные стороны
Исторически важную роль в развитии территориальных форм охраны природы, в том числе и становлению национальных парков, играли ученые, которые способствовали охране дикой природы, памятников культуры и истории от возможных негативных воздействий. Научное сообщество и сейчас принимает самое активное участи в судьбе национальных парков, обеспечивая их идеологическую поддержку, в том числе и на государственном уровне.
Участие ученых в планировании и управлении национальным парком важно и с той точки зрения, что они представляют органы, включающие специалистов самого разного профиля и способные осуществлять те виды экспертиз, которые дирекция национального парка, как правило, не способна осуществлять самостоятельно. Тем не менее, их приоритеты отличаются от приоритетов других заинтересованных сторон. Участие исследовательских учреждений в планировании и управлении — это способ обеспечить этим процессам квалифицированную экспертную поддержку.
Помимо научных учреждений существует множество государственных структур, связанных с вопросами управления отдельными объектами, имеющимися в национальном парке, как прямо (водные объекты, животный мир, дороги и т. д.), так и косвенно (здравоохранение, образование). Вовлечение этих групп, в частности непосредственно участвующих в охране природы, в процесс планирования поможет снизить число конфликтов путем реализации совместного подхода к планированию.
Коммерческий сектор
Интересы представителей бизнеса могут быть связаны с давлением на него как со стороны ГУНП, так и со стороны местного сообщества. Представители бизнеса могут считать действия дирекции парка чрезмерно ограничительными, а сообщество — слишком консервативным. Они могут даже рассматривать обе эти стороны как своих прямых конкурентов. При взаимодействии с данной категорией заинтересованных сторон ситуация будет меняться значительно быстрее и чаще, чем при работе с институциональными участниками, которые действуют в соответствии с неторопливыми бюрократическими процедурами, или чем при взаимодействии с осмотрительным и консервативным местным сообществом.
Посетители
Маловероятно, чтобы посетители имели серьезные экономические интересы по отношению к парку. Тем не менее, они могут иметь сильные эмоциональные и рекреационные привязанности — как в результате продолжительного пребывания на территории, так и в результате одного-единственного визита в национальный парк. Эстетическую ценность, которую парк представляет в глазах посетителей, трудно измерить. И еще труднее конвертировать ее в готовность платить за управление или охрану территории.
Интересы посетителей могут конфликтовать с интересами местного населения, сельхозпроизводителей, коммерческих структур и дирекции национального парка в таких сферах как хозяйственное развитие, доступ в парк и деятельность, осуществляемая на его территории, например сбор грибов или ягод при ограниченности этих ресурсов. Кроме того, отдых посетителей и развитие инфраструктуры, включая развитие коммерческой деятельности ГУНП, также могут приводить к конфликту. То есть, посетители могут и не хотеть, чтобы в одном из самых живописных уголков был построен ресторан, в то время как местный предприниматель рассматривает такое строительство как обоснованный шаг в рамках своего хозяйственного развития. В этом случае позиция посетителей может оказывать на дирекцию парка очень сильное влияние. Более того, само создание российской системы национальных парков является косвенным признанием того, что эти территории — не просто вместилище ресурсов, которые надо сохранить, но и место культурного отдыха на лоне природы.
Общественно-политические организации
Территория любого национального парка входит в состав того или иного избирательного округа. Представители партий и политических движений обычно выражают заботы и интересы местных сообществ и деловых кругов, как на местном, так и на региональном и федеральном уровнях. Соответственно, они в состоянии влиять на принятие тех или иных решений — как в пользу парка, так и против него. Поощрение политических деятелей к участию в процессе планирования дает возможность согласовать общие цели и получать политическую поддержку.
4.4.3. Заинтересованные стороны третьего уровня
Существует и третий уровень заинтересованных сторон, которые не участвуют непосредственно в конкретных мероприятиях национального парка, но в целом заинтересованы в результатах развития всей системы. Сюда входят различные негосударственные организации, общественные движения, благотворительные фонды и иные организации-доноры, имеющие краткосрочные или долговременные интересы в развитии и сохранении национальных парков.
заинтересованы в результатах развития всей системы. Сюда входят различные негосударственные организации, общественные движения, благотворительные фонды и иные организации-доноры, имеющие краткосрочные или долговременные интересы в развитии и сохранении национальных парков.
Не все заинтересованные стороны должны непосредственно участвовать в планировании или управлении национальным парком. Например, во многих случаях учет интересов посетителей может осуществляться методами маркетинговых исследований. Вовлечение органов государственной власти и управления, местного самоуправления осуществляется относительно просто, благодаря существующим институциональным структурам.
Тем не менее, вовлечение сторон становится проблемой, если это пользователи ресурсов или жители парка, на чью хозяйственную деятельность накладываются ограничения, или же если эта группа имеет те или иные коммерческие интересы в хозяйственном использовании территории парка. Их деятельность может противоречить общим задачам управления, а в ряде случаев они могут даже конкурировать с ГУНП за ресурсы его территории.
4.5.1. Совместные управленческие структуры и принципы участия всех заинтересованных сторон
Менеджмент-план национального парка должен давать основу для поиска консенсуса между вышеупомянутыми группами, интересы которых иногда в корне различаются. При этом менеджмент-план не может допускать компромисс и ущемление основных природоохранных задач управления национальным парком. Это достигается в плане через распределение ролей, ответственности, расходов и выгод между всеми участниками процесса управления.
Степень сложности плана управления меняется от парка к парку. Как правило, национальные парки — это территории, на которых расположены и действуют много пользователей и которые находятся в юрисдикции различных органов власти и управления. В этой связи нередко наблюдаются тенденции рассматривать абсолютно все проблемы всех заинтересованных сторон. Демонстрирование участия во всех проблемах территории на деле оборачивается только видимостью участия. Это происходит потому, что заявленные главные цели менедежмент-плана, направленные на создание гарантии охраны и рационального использование уникальных ресурсов национального парка, не затрагиваются в полной мере и, соответственно, не реализуются в должной степени. Что бы избежать этого, необходимо стремится выявить интересы всех групп, соотнести их с основными задачами управления национального парка и найти области взаимных выгод. Тогда в рамках взаимных договоренностей можно распределить функции и ответственность каждой из сторон при реализации задач управления.
Изучение различных систем использования ресурсов дикой природы позволило выработать пять основных принципов оптимального управления природными ресурсами (Murphree, 1990). Ниже приводятся принципы и описание подходов, которые могут быть использованы при разработке плана управления, основанного на участии заинтересованных сторон.
I. Проще всего можно обеспечить эффективность управления, придав ресурсу ценность в глазах тех людей, которые проживают рядом с ним. Люди будут рационально управлять окружающей средой, если их выгоды будут превышать потери.
II. Различная степень участия в управление ресурсом должна приносить различную выгоду. Чем больше участие, тем больше выгода.
III. Необходима положительная корреляция между качеством управления и размером получаемой выгоды. Такая зависимость создает побудительные причины для рационального управления ресурсом. Если не вознаграждать за хорошее управление, это приведет к бесхозяйственности и воровству. Система управления должна быть направлена на получение стабильного постоянного дохода от пользования ресурсом, а не на сиюминутную прибыль, стремление увеличить которую приводит к разрушению ресурса.
IV. Орган управления должен совмещать в себе функции владения, контроля, производства и получения выгоды. Это можно достигнуть, если использовать ряд форм совместного управления. Такой орган часто определяется как “сообщество”, при этом очень важно, чтобы орган объединял все четыре вида деятельности.
V. Орган коллективного управления должен быть как можно более компактным и функционально эффективным, учитывать экологические и социально-политические условия. Лучше опираться на местные структуры. Структуры, навязанные извне, как правило, неэффективны и малопроизводительны. Орган управления должен учитывать существующие социальные взаимосвязи, что позволяет принимать коллективные решения и разрешать конфликты.
Данные принципы применимы ко всем системам управления природными ресурсами*. В зависимости от текущих политических, социальных, экономических и экологических факторов важность каждого из этих принципов может меняться, но опыт показывает, что если система управления разваливается, это означает, что один или несколько из указанных принципов не были соблюдены.
4.5.2. Как организовать участие заинтересованных сторон?
Если не дать добросовестным ресурсопользователям возможности участвовать в управлении парком, то есть в принятии решений, управленческих мероприятиях и в распределении культурных, социальных и экономических благ, то конфликт неизбежен. Участие этих пользователей в управлении заставит их почувствовать себя хозяевами ценностей парка и поощрит заботу о его ресурсах.
Более того, многие виды ресурсов, такие как ландшафты, лесные, охотничьи и рыбные ресурсы, не принадлежат частным лицам. Это общественные ресурсы. Например, традиционный ландшафт формируется в результате усилий большого количества крестьян, обрабатывающих свою землю.
Очень важно организовать эти разрозненные группы и отдельных лиц так, чтобы вовлечь их в планирование и управление национальным парком. Анализ интересов различных сторон должен помочь руководству выявить те из них, которые необходимо вовлечь в процесс планирования. Лучше всего осуществлять это на базе имеющихся местных структур, а не создавать новые. Для коллективного принятия решений и разрешения конфликтов существуют различные структуры. Они могут быть официальными (сельсоветы, органы местного самоуправления и др.) или же неформальными (охотколлективы, клубы по интересам, церковные кружки, ассоциации рыболовов и т. д.), но все они являются формами организации людей на местах, и многие из них можно использовать при реализации менеджмент-плана, чтобы обеспечить реальное участие людей в управлении.
4.5.3. Отражение интересов местного сообщества в плане управления
План управления должен демонстрировать, каким образом местные, институциональные, коммерческие и частные интересы представлены в национальном парке. Как этого добиться — администрация в каждом парке должна решать самостоятельно. Тем не менее, одним из возможных механизмов является создание специального Совета из представителей различных групп ресурсопользователей, местных органов власти и прочих объединений. Это обеспечит и упорядочит представительство заинтересованных сторон, открытость управления и оценку управленческой деятельности с точки зрения местного населения. В рамках действующего законодательства директор парка может привлекать тех участников процесса, которые способны дать совет и оказать помощь в тех сферах политики и управления, которые лежат вне официальных обязанностей администрации.
Совету может потребоваться официальный устав, либо он станет общественным форумом, на котором люди смогут давать свою оценку политике и деятельности парка. Таким образом, местные жители смогут конструктивно влиять на процесс принятия решений, во всеуслышание выражать свое недовольство, а в результате открытости процесса управления руководство национального парка завоюет доверие населения.
4.5.4. Делегирование полномочий
Делегирование полномочий подобному представительному органу управления не означает отмены полномочий администрации парка. Это всего лишь способ делегировать обязанности тем, кто находится ближе всех к ресурсу. Участие заинтересованных сторон осуществляется в рамках действующего законодательства. Естественно, такой совет или общественный форум не может принимать решения, противоречащие существующим законам или несовместимые с основными задачами управления национальным парком.
Совместное управление означает, что многие пользователи ресурсов официально, в рамках институциональной структуры, формализуют ту деятельность, которую они неофициально осуществляли на протяжении поколений. Чтобы эти разрозненные группы стали партнерами ГУНП по управлению, им потребуются время и помощь. Дирекция парка может помочь различным заинтересованным сторонам повысить свою управленческую компетенцию путем оказания технической поддержки в составлении планов и целевых программ, обучения новым формам хозяйствования.
Многие виды деятельности, осуществляемые лицами и группами лиц на территории национального парка, являются, по сути, управленческими мероприятиями. Например, используемый фермером способ возделывания земли может способствовать сохранению ценного для парка ландшафта, а его изменение (например, в связи с переходом к другой сельскохозяйственной культуре из-за изменения рыночного спроса) может повлечь изменение ландшафта. В этой связи необходимо признать, что де-факто этот фермер — лицо, осуществляющее управление данным ландшафтом (то есть, менеджер), даже если де-юре таким менеджером является дирекция национального парка.
Всегда есть риск, что администрация парка возьмет на себя ответственность по управлению ландшафтом или ресурсом, который уже находится в чьем-либо управлении. Более того, расходы, связанные с переходом объекта в управление парка, могут оказаться чрезмерными для ограниченных финансовых ресурсов государственного учреждения. Принятие властных полномочий от тех, кто реально отвечает за управление, может привести к путанице, а в результате объект окажется заброшенным. Кроме того, ГУНП должно взять на себя общие управленческие расходы. Поэтому при разработке менеджмент-плана нужно постараться выявить все лица и группы, действующие на территории парка, и в ходе переговорного процесса вовлечь их в мероприятия, необходимые в соответствии с менеджмент-планом. Это даст возможность распределять расходы, поскольку люди смогут получать экономическую выгоду от территории, на которой они осуществляют управленческие мероприятия (в противном случае, расходы по этим мероприятиям легли бы на бюджет ГУНП). Абсолютная (тотальная) охрана обходится дорого, на нее может уйти львиная доля ограниченных ресурсов бюджета ГУНП. А неосуществление управленческих мероприятий из-за недостатка ресурсов принесет охраняемым объектам урон — они окажутся заброшенными.
4.6.2. Затраты и выгоды
Лучший способ обеспечить эффективное управление любым природным ресурсом — придать ему ценность в глазах целевых групп пользователей. Люди будут осуществлять эффективное управление ресурсом (то есть, сохранять его), если их выгоды превысят затраты. Эти выгоды должны быть осознаны людьми, находящимися ближе всего к ресурсу. Например, посетители могут высоко ценить ландшафт, возникший в результате применения традиционных методов сельского хозяйства. Туроператор способен капитализировать этот ландшафт (то есть извлечь из него экономическую выгоду). Но указанные традиционные методы ведения хозяйства могут оказаться неэффективными с точки зрения фермера, который несет реальные расходы, связанные с управлением этим ландшафтом. Чтобы предотвратить конфликт, нужно разработать механизмы, которые позволят фермеру участвовать в распределении экономических выгод, получаемых в результате сохранения ландшафта.
Какие бы структуры ни применялись, они должны обеспечить соответствие между качеством управления и размером получаемой выгоды. Это создаст побудительные причины для надлежащего управления ресурсами.
Возьмем культурные ценности. Люди, которые считаются частью культурного ландшафта, могут практически не иметь возможности влиять на собственное социально-экономическое развитие, несмотря на то, что по сути они отвечают за управление землей, на которой живут. Если стоит цель сохранения культурного ландшафта, то для ее достижения совершенно необходимо рассматривать проживающих там людей как неотъемлемую часть этого ландшафта, стремиться остановить процесс оттока населения из сельской местности. Общины должны понимать, что они осуществляют устойчивое управление своей землей, чтобы сохранить ее экономическую ценность. Если этого не делать, то культурные ценности данной территории станут деградировать и разрушаться. Для того, чтобы люди оставались жить на своей земле и поддерживали ее ценность, их необходимо поощрять. Это значит, что правительство страны должно будет нести существенные расходы, но эти расходы неизбежны, а задача менеджеров, специалистов и всех людей, причастных к сохранению истории и культуры, — убедить в этом лиц, принимающих решения.
Одной из особенностей сегодняшнего дня в формировании национальных парков России, является то, что государственные учреждения, осуществляющие функции управления ими, могут вступать в конкурентные экономические отношения с местным населением в области развития туризма, обслуживания посетителей или использования природных ресурсов парка. Таким образом, формируется неразрешимый конфликт между государством в лице ГУНП и местным населением, конфликт уже не на природоохранной, а на экономической основе.
Если дирекция парка концентрирует свои усилия на решении проблем сохранения природных и историко-культурных достопримечательностей, возможные конфликты могут быть разрешены не столько путем компромиссов между заинтересованными сторонами, сколько через достижение реального консенсуса. Всеобщего согласия здесь можно добиться через создания условий для получения местным населением экономических выгод от туризма и рационального использования ресурсов парка, а также от использования статуса национального парка для продвижения продукции на рынке. В том случае, если на охрану и обустройство территории для туризма затрачиваются значительные материальные и финансовые ресурсы, представляется разумным, чтобы ГУНП покрывало часть этих расходов, например через лицензирование деятельности туроператоров. Однако и здесь лицензирование и другие механизмы получения дохода могут стать помехами и вызвать конфликты как с местным населением так и с деловыми кругами, в том случае, если ГУНП не будет нести никаких расходов и не будет предоставлять никаких услуг.
