«К СВЕДЕНИЮ НАУЧНЫХ ОТДЕЛОВ»

ПРИРОДНЫЕ (РЕГИОНАЛЬНЫЕ) ПАРКИ РОССИИ¹

¹ Об истории создания природных парков в России, их соотнесении с национальными парками, а также о некоторых аспектах зарубежного опыта в этой сфере природоохранной деятельности было рассказано в № 27 нашего бюллетеня.

Законодательная база

Природные парки — сравнительно новая категория особо охраняемых природных территорий в нашей стране. Эта форма, несмотря на исключительную актуальность как с природоохранной, так и с рекреационной точек зрения, реально вошла в практику лишь совсем недавно — в 90-х гг. Согласно ст. 18 Закона РФ “Об особо охраняемых природных территориях” 1995 г. “…природные парки являются природоохранными рекреационными учреждениями, находящимися в ведении субъектов РФ, территории (акватории) которых включают природные комплексы и объекты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских и рекреационных целях”.

Что касаетсяконкретных задач природных парков, то упомянутый Закон формулирует их следующим образом:

• сохранение природной среды, природных ландшафтов;
• создание условий для отдыха (в том числе массового) и сохранение рекреационных ресурсов;
• разработка и внедрение эффективных методов охраны природы и поддержание экологического баланса в условиях рекреационного использования территории.

Следовательно, при общем значительном совпадении задач природных парков с функциями национальных парков (согласно тому же Закону) их рекреационное предназначение явно оказывается превалирующим над задачами собственно природоохранными.

Кроме того, из вышеприведенных формулировок Федерального закона следует, что ключевым отличием природных парков надо считать их подчиненность не федеральной структуре, а региональной. Это, впрочем, логично вытекает из той идеи, что наиболее ценные природные объекты подлежат охране на самом высоком — федеральном — уровне в статусе парков национальных, а менее значимые сохраняются под региональным патронажем, то есть в статусе природных или региональных парков. О верности последнего положения свидетельствует и богатейший зарубежный опыт, в частности практика управления региональными, провинциальными и иными парками..

Другое важное отличительное свойство природного парка связано с характером собственности на земельные и иные ресурсы. Так, та же ст. 18 Федерального закона гласит, чтоприродные парки“располагаются на землях, предоставленных им в бессрочное (постоянное) пользование, в отдельных случаях — на землях иных пользователей, а также собственников”.

Последняя формулировка нуждается в пояснении. Действительно, по идее, региональные парки должны в основном включать в себя те угодья, которые находятся в собственности региона (равно как и национальные парки должны располагаться на федеральных землях и акваториях). По существу именно это условие является важнейшей предпосылкой для обеспечения нормального функционирования природного парка. Если же парк будет в основном находиться на территориях, не подведомственных субъекту федерации, то это неизбежно и постоянно будет провоцировать различные конфликты. Иными словами, характер собственности на ресурсы в парке должен оптимальным образом соответствовать уровню управления этим парком. В идеальной ситуации регион в лице администрации природного парка должен быть полновластным хозяином всех ресурсов, имеющихся на данной охраняемой территории.

Помимо упомянутого Федерального закона огромную роль для стимулирования процесса создания первых природных парков в России сыграли различные региональные законодательные акты, напрямую касающиеся проблемы особо охраняемых природных территорий и формирования их систем в отдельных субъектах РФ. Таких законов к настоящему времени принято уже довольно много — например по Красноярскому краю, Тыве, Саха-Якутии, Башкортостану, Татарстану, Хакасии, областям Читинской, Свердловской и Пермской и т. д. В стадии разработки находятся законопроекты еще по ряду субъектов РФ.

В целом эти региональные акты могут рассматриваться в качестве документов, развивающих Федеральный закон, поскольку они фиксируют практически те же самые категории охраняемых объектов. Однако в них предлагаются и некоторые новые формы охраняемых территорий и объектов регионального уровня. Кроме того, отмечены и нововведения, которые касаются трактовки категории “природный парк”. К примеру, в Законе “Об особо охраняемых природных территориях республики Саха (Якутия)”, принятом 6.05.96 г. специальным постановлением Государственного Собрания Республики Саха-Якутия, вводятся “национальные природные парки”, имеющие региональное подчинение. Для этой категории (а она в целом является аналогом категории “природный парк” из Федерального закона) рекомендуются свои специфические задачи, режим и зонирование. Более того, в этом регионе уже разработана перспективная сеть особо охраняемых природных территорий, в которой, в частности, предусмотрен ряд парков регионального уровня. На сегодняшний день 4 такие территории уже утверждены (см. табл. 1), а еще несколько включены в эту сеть в качестве перспективных. Здесь же упомянем и недавно разработанную “Долговременную программу охраны природы и рационального использования природных ресурсовПриморского края на период до 2005 г.”, предусматривающую организацию в этом регионе парков не только федерального, но и регионального уровня.

Таким образом, можно констатировать, что создание первых природных парков в России обязано не только федеральному, но в значительной мере и региональному законотворчеству.

Современное положение и перспективы

К настоящему времени в стране насчитывается не менее двадцати природных парков², причем большинство их создано в Якутии и на Дальнем Востоке(табл. 1). Это можно расценить как определенную компенсацию за отсутствие в этих интереснейших регионах парков федерального уровня, т. е. национальных. Однако подобная ситуация вряд ли желательна, и, по идее, сеть природных парков в перспективе должна стать более географически равномерной. Желательно, чтобы в каждом регионе РФ имелось определенное число природных парков. Прежде всего их необходимо создавать вблизи крупных городов и их агломераций. В идеале же для каждого субъекта РФ следовало бы разработать свою персональную схему размещения природных парков, в которой они заняли бы определенное место среди прочих ООПТ как федерального, так и регионального значения. Несомненно, что природные парки должны стать важнейшими ядрами региональных экологических каркасов.

Учитывая современную тенденцию, можно ожидать, чтов перспективе число природных парков заметно увеличится и в конце концов существенно превысит общее количество парков национальных. При этом новые природные парки России будут, очевидно, создаваться не только за счет выявления каких-то новых ценных территорий.Весьма вероятно, что пополнение рядов природных парков вполне может произойти и за счет некоторых уже существующих национальных парков. Здесь идет речь о тех из них, которые, образно говоря, “не тянут” на высокое звание парка национального уровня — по причине ли ординарности своих природных и культурных ресурсов, ввиду сильной освоенности территории, слишком малых размеров, чрезмерно невыгодного географического положения и т. д. Не секрет, что некоторые из наших национальных парков были созданы не по научным, а скорее по чисто бюрократическим или местническим мотивам на тех участках, которые подходящими для этого в полной мере не являются.

По нашему мнению, национальные парки “Орловское полесье”, “Мещера” “Мещерский” (по крайней мере в их утвержденных границах) и некоторые другие по своей ценности и ряду других показателей скорее соответствуют региональному статусу, чем федеральному.

² Ввиду разрозненности и недостаточности информации по данному вопросу автор не может ручаться за абсолютную точность приведенной цифры; вероятно, реальное количество природных парков несколько больше.

Таблица 1. Существующие природные (региональные) парки в Российской Федерации (по состоянию на 01.01.1999 г.)

¹ Приводимая здесь дата (1975 г.) обозначает время принятия решения об образовании одноименного памятника природы, на базе которого в дальнейшем был создан природный парк. Статус природного парка территория получила в середине 90-х гг.

² Это российская часть планируемого совместного российско-американского национального парка “Берингийский мост”.

³ Эти парки занесены в Список Всемирного культурного и природного наследия ЮНЕСКО в 1996 г.

⁴ По последним данным, этот парк ликвидирован, однако в перспективе планируется создать на его базе одноименный национальный парк.

Другой источник пополнения списка природных парков —официальный перечень перспективных национальных парков Российской Федерации(утвержден распоряжением Правительства России от 23.04.94 г. № 572-р). Дело в том, что во время формирования и утверждения упомянутого перечня категория “природный парк” еще не была введена в законодательство и природоохранную практику, из-за чего некоторые участки, более подходящие для организации региональных парков, попали в список парков национальных.

С другой стороны, возможен и противоположный процесс перевода некоторых наиболее ценных территорий с регионального уровня охраны на национальный, общероссийский. Наиболее яркими примерами этого могут служить региональные парки, созданные в 1995 г. на Камчатке. Учреждение природных парков “Быстринский”, “Южно-Камчатский” и “Налычевский” было необходимо для быстрейшего включения их в вышеупомянутый список ЮНЕСКО, что и было сделано в декабре 1996 г.

Очевидно, было бы целесообразно перевести в разряд национальных парков следующие природные парки: “Озеро Джека Лондона”, “Берингия”, “Остров Монерон”, “Ленские столбы”, “Момский”. Все эти территории достаточно ценны для того, чтобы статус их охраны был повышен.

Что касается других конкретных территорий, рассматриваемых в качестве перспективных природных парков, то здесь в первую очередь можно указать на следующие объекты:

Европейская часть России — “Журавлиная Родина”, “Волгуша”, “Звенигородский” и “Рузский” (Московская обл.); “Лерле-Чутай”, “Чебоксарский” и “Шемуртинский” (Чувашия); “Муродымовское ущелье” (Башкортостан); “Банновский” (Саратовская обл.); “Волго-Ахтубинская пойма” (Астраханская, Волгоградская обл. и Калмыкия), а также два объекта в Удмуртии.

Северный Кавказ — “Архызский этнокультурный парк” площадью около 130 тыс. га (на базе Нижне-Архызского музея-заповедника в Карачаево-Черкесии); природный морской парк в районе мыса Дооб площадью около 6 тыс. га (в Краснодарском крае, между Геленджиком и Новороссийском).

Урал — “Сылвенский”, включающий в себя известную Кунгурскую пещеру и прилегающий живописный участок долины р. Сылва (Пермская обл.).

Зауралье — “Тапсуйский” площадью около 450 тыс. га (Ханты-Мансийский АО).

Сибирь и Дальний Восток — “Южно-Приморский” (Приморский край, близ Владивостока); “Кульдурский” и “Помпееевский” (Еврейская АО); “Вяземский” (юг Хабаровского края); “Орулган-Сис”, “Муна”, “Амгинский”, “Кемпендяй”, “Сунтар-Хаята” и “Чаруода” (Саха-Якутия); “Центрально-Корякский” (Корякский АО, в районе оз. Палана); “Ключевской” и “Карымо-Семячикский” (Камчатская обл.).

Особо укажем на три природных парка, созданных в последние годы в столице и находящихся в ведении Правительства Москвы — “Битцевский лес”, “Тушинский” и “Москворецкий”. По назначению эти парки скорее городские, или муниципальные, но поскольку Москва является отдельным субъектом РФ, то в правовом плане все эти ООПТ формально также имеют региональный статус. Тем не менее мы сочли нецелесообразным включать эти объекты в перечень российских природных парков (см. табл.), поскольку по своему характеру и уровню ценности все они являются внутригородскими охраняемыми территориями.

Проблемы управления

Природные парки являются категорией, во многом схожей с парками национальными, и отсюда можно сделать вывод о том, что основные проблемы в их деятельности также будут аналогичными.

В основном эти проблемы связаны с:

• противоречиями между природоохранными интересами и нуждами развития местного хозяйственного комплекса — например, когданеобходимо прекратить деятельность какого-либо особо важного хозяйственного объекта (горнодобывающего предприятия, леспромхоза, энергетического объекта, транспортной магистрали и т. п.);
• противоречиями между природоохранными интересами и потребностями местного населения,в частности по регламентации охоты, рыболовства, выпаса скота и других традиционных для коренного населения форм природопользования;
• противоречиями между интересами туристического бизнеса и охраны природы, когда, например, остро встает вопрос о регулировании туристических потоков и соблюдении нормативов рекреационной емкости в целях сохранения наиболее уязвимых экосистем в условиях чрезмерной посещаемости; между тем, все это снижает прибыль турфирм, и, следовательно, необходимость поиска компромисса в этом вопросе очевидна.

Как правило, в основе всех этих противоречий лежит конкуренция между федеральными, региональными и местными интересами.Ситуацию еще более усугубляют общая неурегулированность земельных отношений и отсутствие четкого закона о разграничении полномочий между органами власти и управления разных уровней (федерального, регионального, местного).

Эта конкуренция проявляется в том, что, с одной стороны, регионы обычно не желают отдавать центру наиболее ценные природные угодья (как это бывает в случае организации национального парка); с другой стороны, центр не склонен отдавать свои земли региону при организации природного парка.

Отсюда следует, что разработка четкой нормативно-методической и правовой базы для природных парков сегодня особенно актуальна. Очевидно, что такая работа должна вестись с учетом региональной и местной специфики как природных, так и социально-экономических и этнокультурных условий. Вместе с тем, в качестве основы должны быть взяты соответствующие статьи Закона РФ “Об особо охраняемых природных территориях”.

При разработке научно-методической и правовой базы природных парков было бы также целесообразно в определенной мере использовать уже созданную и апробированную документацию по национальным паркам, лесопаркам, зеленым зонам, зонам отдыха и иным рекреационным территориям и объектам.

В заключение в качестве живого примера, поясняющего проблемы природных парков, можно привести ситуацию с тремя камчатскими парками: “Налычевским”, “Быстринским” и “Южно-Камчатским”. Несмотря на то что эти парки были созданы еще в 1995 г., их детальные проекты по сей день отсутствуют (только для парка “Налычевский” в 1998 г. была разработана Схема развития), предложения по их функциональному зонированию не реализованы, достаточное финансирование отсутствует, а местное население крайне слабо информировано о режиме охраны. Нет пока и единой стратегии рекреационного развития этих парков, ощущается острая необходимость в экологической экспертизе уже реализуемых и планируемых проектов (строительства тургостиниц и приютов, научных стационаров, прокладки маршрутов и др.).

Особую угрозу представляют возможные разработки полезных ископаемых: например, территория природного парка “Быстринский” почти полностью совпадает с одним из крупнейших золотоносных районов Камчатки. При организации этого парка его границы были откорректированы таким образом, чтобы участки, на которые уже были выданы лицензии на разработку месторождений рудного золота (Агинское и Бараньевское), вообще не попали в пределы парка. Тем не менее, все это не ограждает данную уникальную территорию от вмешательства в ее недра в будущем (у юго-западных границ парка готовится к разработке месторождение никеля и уже поступали предложения об изменении границ парка в этом районе).

Особая проблема парка “Быстринский” — учет интересов коренного населения: эвенов, коряков, ительменов и других малочисленных народностей, имеющих здесь места компактного проживания.

Автор сердечно благодарит сотрудницу Камчатского института экологии и природопользования ДВО РАН О. Чернягину за любезно предоставленные данные о камчатских природных парках.

Н. В. Максаковский, канд. геогр. наук