«ОХРАНА ЗАПОВЕДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ »

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ДОРОЖНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА НА ЗЕМЛЯХ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ТЕРРИТОРИЙ И ОБЪЕКТОВ

К землям особо охраняемых территорий и объектов Российской Федерации действующее законодательство относит земли государственных природных заповедников, в том числе и биосферных, национальных парков, государственных природных заказников (кроме охотничьих), памятников природы, ботанических садов (ст. 94 Земельного кодекса РФ, ст. 2 Федерального закона “Об особо охраняемых природных территориях”). Хозяйственная деятельность на землях особо охраняемых территорий и объектов допускается только в ограниченном объеме и в соответствии с режимами, установленными для этих территорий. Изъятие земель особо охраняемых территорий и объектов Российской Федерации не допускается.

Рассмотрим изначально саму правомочность постановки вопроса о дорожном строительстве на особо охраняемых природных территориях (далее — ООПТ). Для наглядности в качестве примера приведем территории Кавказского государственного природного биосферного заповедника и Сочинского национального парка. Как известно, уже в третий раз рассматривается проект строительства автодороги через Лагонакское нагорье, связывающей Майкоп с Сочи. Кроме того, в рамках программы “Золотое кольцо Кавказа” разрабатывается проект автодороги, связывающей пос. Псебай (Мостовской р-н Краснодарского края) с пос. Красная Поляна (Адлерский р-н Большого Сочи). Поговаривают и о возможности налаживания железнодорожного сообщения через Главный Кавказский хребет, причем опять же через заповедные участки.

Строительство любой дороги в первую очередь связано с землеотводом под нее, а следовательно — с их изъятием или отчуждением земель у предыдущего распорядителя, пользователя или владельца. Это — законодательно установленная процедура, и без нее не обойтись! Более того, кроме самой полосы отвода в зону управления дорожной службы попадает придорожная полоса, ширина которой для федеральных автомобильных дорог составляет не менее 50 м с каждой стороны от полосы отвода. Но как это сделать, если пользователем земель является заповедник или национальный парк?

Как мы уже отмечали выше, изъятие земель государственных природных заповедников и национальных парков в целях хозяйственного использования запрещено. Это положение содержится в ч. 6 ст. 1, ч. 2 ст. 7, ч. 6 ст. 94, ч. 3 и ч. 7 ст. 95 Земельного кодекса РФ, ч. 4 ст. 58 Федерального закона “Об охране окружающей среды”, ч. 2 ст. 6 Федерального закона “Об особо охраняемых природных территориях”, ст. 23 Федерального закона “О животном мире”, соответствующих статьях Положения о государственных природных заповедниках в Российской Федерации и Положения о национальных природных парках Российской Федерации, утвержденных постановлениями Правительства Российской Федерации, а также в многочисленных ведомственных нормативных актах.

Режимы многих ООПТ также не предусматривают такого рода деятельность, как строительство автомагистралей на своей территории. Во-первых, нередко это прямо запрещено положениями об этих ООПТ, как типовыми, так и индивидуальными. Во-вторых, строительство дорог, даже с соблюдением всех требований и нормативов, неизбежно ведет к ухудшению и разрушению среды обитания растений и животных в зонах воздействия строительства и эксплуатации дороги, а также к прямой гибели некоторой части живых организмов, в том числе отнесенных к редким и находящимся под угрозой исчезновения видам. Следует учитывать и такие долговременные последствия, как “фактор беспокойства”, нарушение путей миграции, дробление популяций растений и животных из-за их рассечения дорогами. Именно с учетом этих обстоятельств в новом Земельном кодексе РФ (п. 7 ст. 95), в отличие от старого, указано, что “на землях ООПТ федерального значения запрещаются: …строительство федеральных автомобильных дорог”.

Законодательство об ООПТ запрещает всякую деятельность, нарушающую естественное развитие природных процессов, угрожающую состоянию природных комплексов и объектов, а также не связанную с выполнением возложенных на ООПТ задач. Статьи 59 и 60 Федерального закона “Об охране окружающей среды” запрещают деятельность, ведущую к сокращению численности редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений, а также ухудшающую среду их обитания. Об этом же говорится и в ст. 24 Федерального закона “О животном мире”. Ряд ограничений накладывается такими специализированными нормативными актами Правительства Российской Федерации, как Положение о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах и Требования по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи.

Основываясь на вышеизложенных требованиях действующего законодательства Российской Федерации, можно с полной уверенностью сказать, что законным путем обеспечить дорожное строительство на землях особо охраняемых территорий и объектов, как правило, невозможно. Независимо от того, на каком уровне будет приниматься решение по этому вопросу, в конечном счете процесс землеотвода, если нормы действующих законов будут неукоснительно соблюдаться, остановится на стадии согласования проекта и проведения государственной экологической экспертизы. Можно, конечно, сказать, что после указания свыше все подписи на нужных документах появятся сами собой. Но учитывая высочайшую значимость территорий Кавказского государственного природного биосферного заповедника и национального парка “Сочинский” на национальном и международном уровне, глубокие природоохранные традиции этих ООПТ, уходящие корнями еще во времена Великокняжеской Кубанской охоты, факт присвоения заповедной территории статуса Объекта Всемирного природного наследия ЮНЕСКО по номинации “Западный Кавказ” без труда можно спрогнозировать пристальное внимание к проблемам этой территории со стороны отечественной и международной природоохранной и научной общественности, политических деятелей, известных деятелей культуры и бизнеса. Неизбежно и проведение общественной экологической экспертизы проекта дорожного строительства, право на которую закреплено в гл. 4 Федерального закона “Об экологической экспертизе”.

Избежать всех этих осложнений при дорожном строительстве возможно лишь внеся соответствующие коррективы в действующее законодательство Российской Федерации. Это, как минимум, — два кодекса и три федеральных закона, два постановления Правительства РФ. Учитывая, что необходимые поправки будут носить крайне непопулярный характер, можно гарантировать длительный процесс их согласования и утверждения в Государственной Думе и других инстанциях. Причем и эти законопроекты будут подвергаться экологической экспертизе, как государственной, так и общественной. Вовсе не факт, что эти поправки пройдут в полном объеме (если вообще пройдут), так как их принятие приведет к б#ольшим негативным последствиям, чем строительство автомагистралей явочным порядком.

При сохранении запретов на изъятие земель особо охраняемых природных территорий и объектов Российской Федерации и на ведение хозяйственной деятельности, не связанной с возложенными на заповедники и национальные парки задачи, любое строительство на ООПТ будет незаконным. Юридически оно будет квалифицировано как нарушение режима этих ООПТ со всеми вытекающими последствиями в виде административной, уголовной и гражданско-правовой ответственности.

Административная ответственность в виде штрафов с 01.07.2002 г. предусмотрена статьями 8.1., 8.4.—8.6., 8.8., 8.9., 8.12., 8.13., 8.28.—8.31., 8.33., 8.35., 8.38., 8.39. и 9.5. нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Ссылки на административную ответственность содержатся также в ст. 75 Федерального закона “Об охране окружающей среды”, ст. 55 Федерального закона “О животном мире” и ст. 32 Федерального закона “Об экологической экспертизе”.

Уголовная ответственность наступает при причинении в результате незаконных действий значительного вреда, что неизбежно, учитывая масштабы планируемого строительства и значимость земель ООПТ. В действующем Уголовном кодексе РФ предусмотрены такие виды экологических преступлений, как нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ (ст. 246), загрязнение вод (ст. 250), уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации (ст. 259), незаконная порубка деревьев и кустарников (ст. 260) и нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов (ст. 262).

Гражданско-правовая ответственность предусматривает возмещение вреда, причиненного природным объектам и комплексам в границах особо охраняемых природных территорий, в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера ущерба, а при их отсутствии — по фактическим затратам на их восстановление. При этом возмещение вреда может происходить как за счет юридических лиц и граждан, непосредственно допустивших правонарушения, так и за счет Российской Федерации (в случае незаконного строительства на основании изданного государственными органами Российской Федерации несоответствующего закону правового акта) (ст. 16 ГК РФ).

Предварительные подсчеты показывают, что только часть прямого ущерба (наиболее явная) лесному фонду на заповедной территории, подсчитанная по утвержденным таксам (постановление Правительства РФ от 21.05.2001 г. № 388), составит десятки миллиардов рублей. Этот нюанс правовой проблемы тесно смыкается с технико-экономическими аспектами дорожного строительства еще на стадии проектирования, так как все возможные убытки по возмещению вреда, а также неизбежные дополнительные затраты на выполнение повышенных природоохранных требований к объекту строительства на ООПТ должны быть заложены в расходную часть проекта. В результате и без того немалая его стоимость многократно возрастет, а срок самоокупаемости увеличится за пределы разумного.

Валерий Бриних,
Кавказский гос. природный
биосферный заповедник