«У НАШИХ КОЛЛЕГ»

ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ УЗБЕКИСТАНА

На прошедшем в 2003 г. V Всемирном Конгрессе по охраняемым территориям были отмечены трудности, стоящие перед охраняемыми территориями и развитием их сетей (см. материал на с. *—*). В полной мере все трудности, указанные в Дурбанском соглашении, характерны и для охраняемых природных территорий Узбекистана. За прошедший между IV и V конгрессами период Узбекистан обрел независимость. И уже одно то, что охраняемые природные территории при этом не были закрыты или существенно переформированы, вселяет оптимизм.

Подписание и ратификация Узбекистаном международных конвенций биологической направленности способствовали привлечению помощи мирового сообщества, позволили усилить работу в стране международных организаций (ООН, ПРООН) и фондов (Сороса, WWF и др.). В частности, Всемирным фондом дикой природы в 1996—1998 гг. был подготовлен пакет инвестиционных предложений “Сохранение биоразнообразия Центральной Азии”, где особое место занял вопрос развития сети ОПТ в каждом из государств региона. Были проведены международные обучающие семинары по подготовке документов для номинирования заповедников в качестве объектов Всемирного Природного и Культурного наследия (в Узбекистане Гиссарского и Чаткальского заповедников). Но вспыхнувший вооруженный конфликт приостановил эти действия.

Госкомприродой РУз совместно с Программой развития ООН, министерствами и ведомствами республики были разработаны Национальная стратегия и План действий по сохранению биоразнообразия. Эти документы прошли экспертизу в стране и за рубежом и в 1998 г. были утверждены Председателем Кабинета министров Республики Узбекистан, Президентом И. А. Каримовым.Приоритетной частью этих документов являются вопросы по охраняемым территориям, а главным результатом работы по первому разделу Плана должны стать институциональные изменения в системе управления ОПТ, а именно — пересмотр существующего положения с разделением ответственности за управление государственными заповедниками и национальными парками. Сейчас они подчиняются четырем ведомствам: Госкомприроде, Министерству сельского и водного хозяйства, Госкомгеологии и Ташкентскому областному хокимиату (см. таблицу).

Реализуя это положение Плана действий, Государственный комитет Республики Узбекистан по охране природы совместно с Минмакроэкономстатом и Академией наук в 2002 г. провел анализ деятельности государственных заповедников. Были вскрыты многочисленные грубейшие нарушения законодательства республики, носящие в том числе и системный характер. По этим материалам в правительство было внесено предложение о передаче всех заповедников республики в ведение Госкомприроды.

Следует отметить, что передача заповедников в систему Комитета по охране природы должна была состояться согласно еще постановлению правительства Узбекской ССР от 5.04.1988 г. № 134. В выводах многочисленных проверок деятельности заповедников (в 1989, 1990, 1992, 1996, 2002 гг.), проводимых Академией наук, Кабинетом министров, Олий Мажлисом, неизменно констатировалась необходимость изъятия заповедников у органов лесного хозяйства и передачи их в ведение Госкомприроды.

При проверках во всех заповедниках регулярно вскрывались нарушения земельного законодательства. Так, часть земель Нуратинского заповедника еще в 1990 г. была незаконно отчуждена; с момента создания Сурханского заповедника на его территории продолжается незаконное проживание людей, имеющих свое хозяйство, выпасается скот.

Грубо нарушается режим охраны: в заповедниках в нарушение действующего законодательства продолжается эксплуатация природных ресурсов — сбор орехов и другой продукции. Дошло до того, что в заповедниках, подчиненных Главному управлению лесного хозяйства, проводится охота на животных, внесенных в Красную книгу республики, несмотря на то, что за подобные действия национальным законодательством установлена уголовная ответственность. Известны факты отстрела иностранными гражданами самцов барана Северцова в Нуратинском заповеднике в середине 1990-х гг., а также в 2002 и в 2003 гг. У Сурханского заповедника для упрощения процедуры проведения охот его вышестоящей организацией, Управлением охотничьего хозяйства и заповедников, в 2002 г. было незаконно изъято около 3000 га наиболее ценных угодий. Для этой цели был создан научно-производственный центр “Мархур”. В 2003 г. на этих землях была организована охота на волков для граждан Испании. В Чаткальском заповеднике, подчиненном областному хокимиату, планируется уничтожение растительности, отстрел животных.

Средства на науку в заповедниках Главного управления лесного хозяйства вообще отсутствуют, так как расходы планируются согласно позициям техпромфинплана лесохозяйственного предприятия (лесхоза), задачи и функции которого совершенно не соответствуют задачам и функциям заповедников. Объем и качество научных исследований в заповедниках в связи с этим остаются на очень низком уровне или же вообще не ведутся. Летопись природы — основной научный документ, главный результат работы ООПТ данной категории — или не ведется, или же ведется с серьезными пробелами. Научные фонды, на сбор которых десятилетиями затрачивались бюджетные средства, не систематизированы, приходят в негодность, а то и теряются; и все это — в нарушение ст. 13 национального Закона “Об особо охраняемых природных территориях”. Управление охотничьего хозяйства собирается активно использовать территории заповедников в рекреационных целях, хотя в Законе есть прямое указание о запрете на такого рода деятельность.

Именно из-за всего вышеперечисленного многочисленные комиссии приходили к единому выводу о целесообразности и необходимости передачи заповедников в ведение Госкомприроды. Тот же вывод был сделал и Комитетом по экологической политике ЕЭК ООН. В 2001 г. в докладе “Обзор результативности экологической деятельности. Узбекистан” Комитет дал рекомендацию 8.1: “Следует как можно скорее признать Государственный комитет по охране природы единственным государственным органом, ответственным за развитие единой системы охраняемых территорий и управление ею. С этой целью следует разработать надлежащие правовые, организационные и бюджетные положения”.

Тем не менее, передачи заповедников не происходит, на что есть определенные причины. В основном этому мешает недостаточное понимание обществом и его институтами функций государственных заповедников, их места в системе особо охраняемых природных территорий и, наконец, самой территориальной формы охраны природы.

Министерства и ведомства, в ведении которых находятся заповедники, уже и ранее возражали против их передачи в единый орган. Какими же аргументами они руководствовались? Основным оппонентом здесь выступает государственный орган лесного хозяйства — в настоящее время это Главное Управление лесного хозяйства при Минсельводхозе РУз. В составе этого управления находится Управление охотничьего хозяйства и заповедников, которому непосредственно подчиняются 6 государственных заповедников (заметим, что уже в самом названии этого управления объединены несовместимые с природоохранной точки зрения виды деятельности). В качестве основных выдвигаются следующие возражения:

— Госкомприрода, согласно действующему национальному законодательству, является контролирующим органом и не имеет права вести хозяйственную деятельность;

— все государственные заповедники созданы лесным хозяйством и являются его неотъемлемой частью, поэтому передача государственных заповедников в Госкомприроду может погубить лучшие лесные массивы республики;

— все государственные заповедники находятся на землях лесного фонда, которые подведомственны органам лесного хозяйства.

Анализ этих аргументов демонстрирует как незнание законов, так и самого предмета законодательного регулирования. Действительно, ст. 11 Закона РУз “Об охране природы” предоставляет Госкомприроде функции государственного контроля. В той же статье Закона указывается, что компетенция Госкомприроды устанавливается Положением о Комитете. В Положении, как и Законе, утвержденном Олий Мажлисом (парламентом страны), на Госкомприроду возложены как управление заповедным делом, так и еще целый ряд функций и задач.

Представление о работе государственного органа по охране природы как лишь об институте контроля отражает упрощенное понятие о самой проблеме, для решения которой этот орган был создан. Необходимость создания специального государственного органа и вызвана потребностью в аналитической и конструктивной работы в деле охраны природы. Вероятно, формулировка о “государственном контроле” в Законе лишь дезориентирует недостаточно компетентных в вопросах охраны природы специалистов.

Вторая часть аргумента (о “ведении хозяйственной деятельности”) отражает лишь понимание заповедника чиновниками, работающими в хозяйственном органе, управляющем предприятиями лесного хозяйства. Но заповедник не является хозяйственным объектом, это инструмент охраны природы со своими специфическими функциями. Законом РУз “Об особо охраняемых природных территориях” всякая хозяйственная деятельность в государственных заповедниках запрещена. Тем не менее органы лесного хозяйства постоянно навязывают этим ООПТ разнообразные хозяйственные задачи.

Аргумент о том, что все заповедники созданы органами лесного хозяйства, требует пояснений. Действительно, все существующие в настоящее время заповедники состояли в системе лесного хозяйства, но создавались они правительством за счет средств государственного бюджета и на средства из этого же источника существовали. Нахождение их в системе лесного хозяйства объясняется отсутствием в то время специального органа по охране природы. Когда в 1930-е гг. в республике имелось самостоятельное управление по заповедникам, они были именно в его ведении. Такова история вопроса.

Вторая часть этого же аргумента, что передача заповедников в систему охраны природы может погубить лесные массивы, показывает незнание оппонентами режимных ограничений, существующих в государственных заповедниках. Аргумент о нахождении заповедников на землях лесного фонда также противоречит законодательству. Согласно ст. 8 Земельного кодекса РУз “земли лесного фонда” и “земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного назначения”, куда относятся и земли заповедников, являются разными категориями земель.

Управление заповедниками ведомствами, являющимися хозяйственными, ресурсопотребляющими органами, приводит к внутриведомственному конфликту интересов, а то и к прямому нарушению законов. Главной целью создания Государственного комитета по охране природы было отделение функций охраны природных ресурсов от функций их использования, а одной из задач — создание единого органа по управлению государственными заповедниками.

Здесь следует более подробно рассмотреть систему охраняемых территорий Узбекистана, роль и место в ней заповедников. Как указывалось выше, заповедники воспринимаются некомпетентными специалистами как синоним охраняемой территории. На самом деле государственные заповедники составляют всего лишь часть, хотя и очень важную, системы; только на их территории ведение хозяйственной деятельности является противоправным. Помимо государственных заповедников к ОПТ относятся еще 17 объектов разных категорий. Все они имеют разные режимы охраны, в том числе позволяющие вести ограниченную хозяйственную деятельность (рекреационную или некоторые другие виды). В ведении Главного управления лесного хозяйства находятся миллионы гектаров лесного фонда, режим природопользования в которых позволяет заниматься рекреацией, организовывать иностранный туризм, трофейные охоты, а также некоторые иные формы природопользования. Однако в лесном фонде эта работа не проводится, а лесное ведомство продолжает упорно цепляться за государственные заповедники, возлагая на них не предусмотренные для этих учреждений функции.

Ведомственная разобщенность и в связи с этим размытость задач заповедников не позволяют им выполнять свою основную функцию — быть звеньями и базами экологического мониторинга. Чтобы полноценно делать это, заповедники должны быть объединены в единую организационную и информационную сеть, охватывающую все регионы страны, они должны работать на единой методологической основе и иметь единую систему сбора и обработки данных. Для этого их сеть должна быть организационно объединена, то есть находиться в составе одного ведомства, так как любое улучшение работы в рамках отдельных ведомств дает лишь косметический эффект и не затрагивает сути дела. Причем не просто любого ведомства, а именно природоохранного, так как данные Летописи природы в первую очередь должны быть использованы именно в природоохранных целях.

Абсолютный режим, тотальная охрана природы имеют в заповедниках чисто практический смысл. Около 100 лет назад классики заповедного дела исходили из предположения, что для хозяйственного использования природных ресурсов (в широком смысле) надо сначала обеспечить тщательное изучение всех процессов и явлений природы на определенных, эталонных участках, а уже потом на основании объективных научных данных можно планировать устойчивое использование. Объективная фиксация в Летописи природы всех природных процессов и явлений, протекающих естественным образом, — это и есть та информация, которая согласно Закону “Об особо охраняемых природных территориях” является основной “продукцией” заповедников. Следует подчеркнуть, что такая информация не может быть получена больше нигде.

Низкая востребованность этой продукции, даже частично вводимой в научный оборот, говорит об отсутствии в настоящее время функционирующей системы ее передачи, необходимой для планирования действий на национальном и региональном уровнях, при подготовке и принятии решений по природоохранным вопросам.

Для более полного охвата и фиксации происходящих в природе страны изменений заповедники должны были бы охватить все физико-географические единицы ландшафтного покрова. В настоящее время сеть природных охраняемых территорий Узбекистана не отвечает этому требованию, но к 2010 г., согласно Стратегии по сохранению биоразнообразия и Плану действий (1998), площадь охраняемых природных территорий должна будет составлять не мене 10% площади страны.

Таблица. Особо охраняемые природные территории Республики Узбекистан

С 2000 г. в Узбекистане стала функционировать служба Государственных кадастров, в вышеприведенной таблице представлены данные кадастра ООПТ на 2001—2002 гг. После 1998 г. были упразднены памятник природы “Варданзи” (300 га) и питомник Каракульский (8300 га), подчинявшиеся Минсельводхозу, почти на 2000 га увеличилась территория экоцентра “Джейран”.

Большинство заповедников Узбекистана находятся в горных районах, хотя таковые занимают менее одной трети территории страны. Это можно объяснить не только уникальностью природы большинства горных массивов, но и недооценкой важности охраны типичных пустынных экосистем.

Совершенно не охраняется уникальная природа останцевых горных массивов центральной части пустыни Кызылкум. Возможно, ситуацию изменит создание Центрально-Кызылкумского заповедника. Госкомприродой РУз подготовлены материалы по организации крупнейшего в республике (более 500 000 га) Центрально-Кызылкумского государственного заповедника. С принятием соответствующего постановления правительства территориальная охрана этих экосистем будет обеспечена.

Размеры многих заповедников и других ОПТ слишком малы (например, площадь заповедников Зеравшанский и “Бадай-Тугай” заметно меньше 10 000 га), что не позволяет в полной мере обеспечить надлежащую территориальную охрану как экосистем, так и отдельных видов. В Узбекистане пока нет специализированного речного заповедника, созданного для охраны рыбных запасов.

Практически все заповедники располагаются в пограничной зоне, что накладывает особый отпечаток на их работу — государство устанавливает определенные режимы охраны своих границ. Проходящие по водоразделам границы государств фрагментируют единые популяции, делая крайне сложной, а то и невозможной полноценную охрану этих видов-мигрантов и в связи с этим угрожая их существованию.

В этой связи наиболее интересен опыт работы межгосударственного проекта “Западный Тянь-Шань”, финансируемого ГЭФ, по которому три сопредельных государства совместно проектировали экологические коридоры и согласовывали планы управления ими. Аналогичные трансграничные задачи необходимо будет решать при создании Южноустюртского заповедника, который станет промежуточным звеном между Капланкырским (Туркменистан) и Устюртским (Казахстан) заповедниками. Будет образована уникальная трансграничная охраняемая территория, перекрывающая как участки, лежащие под чинком Устюрта, так и значительную часть самого плато, до сих пор остающегося одной из самых малоизученных частей Центральной Азии.

Образование заповедников в Узбекистане в 1970-е гг. носило в известной степени стихийный характер, что в дальнейшем породило множество конфликтов с местным населением. В настоящее время создание охраняемых территорий осуществляется более продуманно и целенаправленно. Так, вовлечение населения в управление охраняемыми территориями, справедливое распределение выгод, учет интересов местных сообществ реализуются в рамках совместного проекта правительства Узбекистана и ПРООН по созданию Нуратау-Кызылкумского биосферного резервата.

Система охраняемых территорий в Узбекистане окончательно не сформирована, она еще не превратилась в надежную сеть ОПТ различных категорий, соединенных экологическими коридорами. Первый шаг — включение в национальное законодательство понятий “экологическая сеть” и “экологический коридор”, что делается в настоящее время в рамках подготовки новой редакции Закона “Об охраняемых природных территориях”. В этой редакции должны найти свое место и ряд других прошедших апробацию в системах охраняемых территорий многих стран аспектов существования и деятельности охраняемых территорий. Работу в этом направлении начал межгосударственный проект по охраняемым территориям, финансируемый ТАСИС. В настоящее время деятельность продолжается в рамках проекта при поддержке ФАО (Программы ООН по сельскому хозяйству и продовольствию).

Создание экологического каркаса для сохранения биологического и ландшафтного разнообразия Среднеазиатского региона, охватывающего территории всех пяти входящих в него стран, — цель проекта WWF—GEF, который выполняется в настоящее время. В рамках данного проекта для стран региона будут подготовлены рекомендации по созданию новых ОПТ, соединяющихся экологическими коридорами, по выбору необходимого статуса и очередности их организации. Авторы надеются, что выполнение этого проекта даст новый импульс развитию заповедного дела.

Е. А. Черногаев,
Госбиоконтроль Госкомприроды РУз,

Ю. А. Чикин,
Институт зоологии АН РУз,

О. И. Царук
ННО “Экоцентр Биостан”