Всероссийская научно-практическая конференция
"Экологическая экспертиза в современной России.
Итоги и перспективы"

(К 10-летию Федерального закона от 23.11.1995г. № 174-ФЗ
"Об экологической экспертизе")

Москва, Узкое , 14-15 декабря 2005 г.

Резолюция

В конференции приняли участие представители федеральных законодательных и исполнительных органов власти, природоохранных служб 73 субъектов Российской Федерации, неправительственных организаций, общественных экологических движений, средств массовой информации, всего 255 участников, многие из которых проработали в различных структурах экологической экспертизы до 10-15 лет.

Федеральный закон «Об экологической экспертизе (1995г.), Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы (1996г.), Регламент проведения государственной экологической экспертизы (1997г.), Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации (Утверждено приказом Госкомэкологии России и зарегистрировано Минюстом России 7.06.2000 г.) создали основополагающую нормативно-правовую базу государственной экологической экспертизы в Российской Федерации. Указанными документами существующая в настоящее время нормативно-правовая база предопределяет основные критерии оценки в проектах на строительство промышленных и иных объектов инженерных и организационных решений: технологическое совершенство, конструктивная надежность, строительная устойчивость, экологическая допустимость и экономическая целесообразность.

Система органов Государственной экологической экспертизы в период перехода Российской Федерации к устойчивому развитию основывается на положениях, согласно которым экспертные оценки должны учитывать последствия принимаемых решений в экономической, социальной и экологической сферах, предусматривая наиболее полную оценку затрат, выгод и рисков.

Прошедшее десятилетие отмечено созданием реального механизма учета экологического фактора при принятии хозяйственных решений. Существенным расширением сферы деятельности уполномоченных контрольных и надзорных органов.

Экологическая экспертиза в России, несомненно, представляет собой уникальный институт государственного регулирования , позволяющий ограничивать антропогенное воздействие на окружающую среду еще на стадии принятия решения о намечаемой деятельности с учетом общественного мнения по вопросам оценки экологических последствий планируемого воздействия, что корреспондируется с международным экологическим правом, рассматривающим экологическую экспертизу как воплощение предупредительной политики, оценку воздействия на окружающую среду (ОВОС), активное участие общественности на всех стадиях проведения экспертизы и принятия решения о реализации проекта, публикацию ее результатов.

Накопленный опыт экологической экспертизы в России заложил основы для совершенствования нормативно-правового регулирования в данной сфере и высветил ряд проблемных вопросов, от решения которых зависит будущее благополучие и место России в мировом сообществе. Формализм, волокита, излишние бюрократические процедуры, всевозможного рода злоупотребления, обусловленные в значительной степени отсутствием с некоторых пор реальных условий для проведения продуктивной и планомерной работы, дискредитируют прописанную законом независимость и объективность экологической экспертизы. Механизм реализации этих главных принципов экологической оценки изменились настолько, что не позволяют оценить ее истинную эффективность и социально-экономическую значимость.

При стремительном росте количества экспертиз отмечается тенденция сокращения отрицательных заключений государственной экологической экспертизы (ГЭЭ). Это может свидетельствовать как о повышении ответственности заказчиков, проектировщиков и органов власти за выполнение требований законодательства в области экологической экспертизы, так и снижении качества работы экспертных комиссий, что в значительной степени объясняется чрезмерной нагрузкой на специалистов экспертных подразделений, неоднократными структурными преобразованиями уполномоченных в области экологической экспертизы государственных органов, отсутствием до настоящего времени ряда необходимых подзаконных нормативных правовых и инструктивно-методических документов.

Осознавая презумпцию потенциальной опасности для природы любой антропогенной деятельности, участники конференции отмечают, что механизм реализации данного принципа не вписывается в современную систему управления природопользованием и охраной окружающей среды России. Результатами огромного количества как государственных, так и общественных экологических экспертиз подтверждено, что значительная часть планируемой деятельности не является деятельностью с непредсказуемыми последствиями, что создает необходимость проработки и законодательного закрепления нового порядка установления объектов, подлежащих ГЭЭ.

Слабо используется потенциал общественной экологической экспертизы (ОЭЭ), отсутствует регламент утверждения заключений ОЭЭ специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, порядок отражения учета выводов и придания заключению ОЭЭ юридической силы .

В период с 2000 года система экологической экспертизы теряет свои позиции, нуждается в соответствующей поддержке, требует совершенствования и развития. Состояние институциональной системы экологической экспертизы участники конференции оценивают как кризисное.

Конференция отмечает безусловную значимость Федерального закона « Об экологической экспертизе » для успешной реализации положений Экологической доктрины Российской Федерации, провозгласившей в качестве основы устойчивого развития такие принципы государственной экологической политики, как равное внимание к его экономической, социальной и экологической составляющим; совершенствование механизма и усиление роли государственной и общественной экологической экспертизы, включая экспертизу проектов, технологий и государственных программ; внедрение стратегической оценки воздействия на окружающую среду и анализа ее состояния в масштабах страны и регионов.

Принимая во внимание заинтересованность участников конференции в укреплении и совершенствовании правового регулирования экологической экспертизы, участники конференции отмечают также, что достижению этих целей также способствует принятие Федерального закона «О техническом регулировании», предусматривающего переход к техническим регламентам во всех сферах деятельности на принципах экологической безопасности.

Заслушав доклады и выступления, результаты обсуждения участники конференции рекомендуют

Правительству Российской Федерации:

Обеспечить контроль за соблюдением министерствами и ведомствами требований Федерального закона « Об экологической экспертизе » как при разработке проектов правовых актов, так и при осуществлении конкретной хозяйственной деятельности.

Генеральной прокуратуре Российской Федерации:

Активизировать деятельность по надзору за соблюдением законодательства в области экологической экспертизы.

Принимать необходимые меры прокурорского реагирования в случаях выявления нарушений законодательства в области экологической экспертизы субъектами хозяйственной и иной деятельности, а также другими сторонами правоотношений в этой сфере правового регулирования.

Считать необходимым и рекомендовать МПР России, Ростехнадзору, Росприроднадзору:

Продолжить работу по совершенствованию нормативной и инструктивно-методической базы по вопросам ГЭЭ, в том числе:

• по оплате труда внештатных экспертов, направленной на обеспечение их независимости и адекватную оценку их усилий по предупреждению принятия недостаточно обоснованных в экологическом отношении решений;
• по оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС), в том числе стратегической экологической оценки (СЭО) планов отраслевого и территориального развития;
• по формированию подходов к проведению ОВОС в трансграничном контексте;
• обеспечить создание единого информационного банка данных для анализа и контроля за реализацией выводов заключений экспертных комиссий ГЭЭ;
• принять необходимые организационные меры по повышению оперативности работы экспертных подразделений и сокращению сроков рассмотрения представляемой документации;
• обеспечить усиление роли общественности в работе экологической экспертизы, повышение информированности населения и общественных организаций о проведении экологической экспертизы и ее результатах.

Для эффективного управления деятельностью системы экологической экспертизы в России следует продолжить практику повышения квалификации сотрудников экспертных подразделений через проведение тематических семинаров, подготовку инструктивных материалов и публикации нормативно-правовых документов, статей ведущих специалистов в области экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду, заключений государственной экологической экспертизы по особо важным объектам в журнале «Экологическая экспертиза и ОВОС».

Подготовить законопроекты «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» и в «Уголовный Кодекс российской Федерации» в части ответственности за:

• оказание давления на экспертов ГЭЭ и ОЭЭ, штатных сотрудников экспертных подразделений специально уполномоченных органов;
• создание угрозы жизни и здоровью экспертов и штатных сотрудников экспертных подразделений ГЭЭ;
• прямое или косвенное вмешательство в работу экспертов, экспертных комиссий ГЭЭ и экспертных подразделений специально уполномоченных органов.

Разработать и утвердить «Положение об эксперте в области экологической экспертизы».

Ввести сертификацию (аккредитацию) экспертов экологической экспертизы, в соответствии с «Положением об эксперте в области экологической экспертизы», закрепить в нормативных правовых документах Правительства Российской Федерации социальный и правовой статус и защищенность экспертов экологической экспертизы.

В целях совершенствования работы территориальных органов в области ГЭЭ и повышения ее эффективности считать необходимым возобновить работу Координационного совета ГЭЭ на основе регионального принципа.

Предложить создание Общественного экспертного совета экологической экспертизы при Правительстве Российской Федерации, а также Общественных советов экологической экспертизы при уполномоченных в области экологической экспертизы федеральных органах.

Ускорить утверждение методики расчета экологического ущерба и эколого-экономической оценки проектов с природоохранных позиций.

Признать необходимым принятие Федерального закона «Об экологическом аудите», как продолжение системы государственного управления в области экологической оценки реализуемых хозяйственных решений.

Разработать проект нормативного правового (инструктивного) документа, определяющего полномочия, права и обязанности экспертов, делегируемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления для работы в экспертных комиссиях государственной экологической экспертизы в качестве наблюдателей.

Необходимо обеспечить качественно новый уровень экологических оценок хозяйственной и иной деятельности путем внедрения в процесс принятия решений в области государственной экологической экспертизы:

• экологической классификации (отбора) документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность;
• процедуры предварительной экспертной оценки (скрининга) хозяйственных решений штатными специалистами (экспертами) экспертных подразделений ГЭЭ;
• формирования банка (базы) данных о влиянии хозяйственной деятельности на окружающую среду в качестве основного инструмента принятия решений в стандартных ситуациях;
• четкого разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в части экологической экспертизы и нормирования в области охраны окружающей среды.

При этом участники конференции считают также необходимым отметить, что:

• органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации еще не в полной мере используют полномочия и права в сфере экологической экспертизы и охраны окружающей среды;
• экологическая экспертиза в значительной мере представляет собой научно-исследовательский процесс и должна проводиться на современном научно-техническом уровне с использованием новейших форм и методов научных исследований квалифицированными учеными-экспертами. При этом должна быть осуществлена не столько фиксация допущенных нарушений природоохранных требований и нормативов , сколько оценка (прогноз) их экологических последствий, разработаны рекомендации органам или лицам, принимающим решения, а также выполнены прогнозы наиболее эффективных и экологически безопасных условий их реализации;
• отнесение (исключение) объекта намечаемой деятельности к объектам государственной экологической экспертизы должно строиться на основании разработанных критериев (перечней) их отбора, формирующихся с учетом экологического, социального и экономического регионального развития;
• дополнением формата заключения экологической экспертизы может стать вывод о достаточной (недостаточной) изученности данного вида воздействия (в данных экологических условиях), что позволит сделать объективные выводы о допустимости или недопустимости такого воздействия.

Отмечая значительное расширение перечня объектов государственной экологической экспертизы, участники конференции, сознавая объективную необходимость повышения эффективности и совершенствования организации и проведения экологической экспертизы в Российской Федерации, считают необходимым продолжить работу по совершенствованию законодательства и разработке необходимых нормативных правовых документов в области экологической экспертизы, направленных на:

• активизацию взаимодействия и широкому использованию потенциала общественных организаций по вопросам экологической экспертизы;
• эффективное взаимодействие по вопросам государственной экологической экспертизы федеральных специально уполномоченных органов и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
• формирование общенационального механизма отбора и классификации объектов государственной экологической экспертизы;
• повышение социально-правового статуса экспертов государственной экологической экспертизы;
• разработку и реализацию других мер организационного, финансово-экономического, правового характера.

Признано целесообразным создать в России Федеральный реестр государственной экологической экспертизы (ФР ГЭЭ)

Для повышения эффективности экспертной работы, усилия должны быть сосредоточены на таких моментах организации и проведения государственной экологической экспертизы как:

• разработка новых редакций документов, регламентирующих процедуру организации и проведения государственной экологической экспертизы с учетом практики;
• создание условий полного исключения возможностей лоббирования принятия как недостаточно экологически обоснованных положительных, так и отрицательных заключений государственной экологической экспертизы;
• формирование обеспечения механизма экологической обоснованности заключения ГЭЭ;
• максимальная независимость и социальная защищенность как внештатных экспертов так и специалистов структурных экспертных подразделений ГЭЭ;
• скоординированность взаимодействия государственных служб и органов при организации и проведении государственной экологической экспертизы: наличие четкого внутреннего регламента прохождения материалов в центральном аппарате и территориальных органах в области экологической экспертизы;
• усиление контроля за соблюдением требований законодательства в области экологической экспертизы при ведении деятельности без положительного заключения экологической экспертизы;
• исключение из перечня объектов экологической экспертизы отдельных объектов массовой жилищной застройки и других строений, экологические воздействия которых должны подвергаться ОВОС на стадии разработки генпланов, проектов районной планировки, другой градостроительной документации;
• разработка методологии по особому виду требований ОВОС к проектам правовых нормативных актов, к программам и планам стратегического уровня, процедуры и требований стратегической экологической оценки (СЭО), экологической оценки в трансграничном контексте.

В ситуациях, когда экологические последствия намечаемой деятельности могут быть оценены как недостаточно изученные (применения генномодифицированных продуктов, растений, животных и т.п.), или заведомо опасные (радиация, диоксины, тяжелые металлы, сложные химические и биохимические процессы и пр.) - экологическая экспертиза должна выполняться по специальным методикам и, в случае необходимости, с экспериментальной проверкой.

Необходимо разработать методы оценки эффективности экологической экспертизы, которые позволили бы избавиться от факторов случайности и неопределенности в оценках ее результатов.

На новый уровень должна выйти стратегическая оценка воздействия, инициируемая соответствующими государственными органами. Такая оценка должна опережать получение одобрения масштабных проектов, особенно в регионах со сложными экологическими условиями.

Конкретные требования к составу, представляемой на экспертизу документации должны быть установлены на законодательном уровне и прописывать особенности детализации процедур экологической экспертизы для различных категорий объектов экологической экспертизы, роли общественности, органов власти и местного самоуправления в обеспечении реального и эффективного действия механизмов реализации норм, установленных законом.

Участники конференции выражают общее мнение о снижении эффективности системы экологической экспертизы в связи с разделением объектов экологической экспертизы и отдельных компетенций между федеральными службами Росприроднадзора и Ростехнадзора, подчеркивая необходимость сосредоточения этого вида деятельности в едином федеральном органе.

Участники конференции обеспокоены планируемой передачей функций специально уполномоченных федеральных органов в области экологической экспертизы на уровень субъектов Российской Федерации. Принятие соответствующих решений без опережающей подготовки положений о классификации объектов экологической экспертизы может привести к еще большему ухудшению ситуации.

С целью повышения результативности системы экологической экспертизы необходимо реализовать в 2006 г. на федеральном, региональном и отраслевом уровне следующие меры:

• анализ состояния и тенденции развития системы экологической экспертизы;
• разработка принципов, критериев и правил определения масштабов работ по процедуре ОВОС, механизма классификации и отбора проектов по их экологической значимости;
• изучение аспектов и проблем, связанных с применением ОВОС для определенных видов деятельности и документации, разработка отраслевых правил проведения ОВОС, а также для программ и планов социально-экономического развития, градостроительной документации территориального планирования.

Признано целесообразным проведение Всероссийских конференций по проблемам экологической экспертизы не реже одного раза в два года. Для координации работы над предложениями, выполнения подготовительных мероприятий между конференциями рекомендовано создать постоянно действующий Секретариат конференции на общественной основе.

Конференция прошла в духе конструктивного обсуждения существующих проблем в системе экологической экспертизы, ее участники выразили стремление содействовать решению поставленных задач во взаимодействии с федеральными и территориальными органами власти, с общественными экологическими организациями и движениями.

| архив | вверх |