«Охраняемые территории»

ЗАПОВЕДНИКИ И НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПАРКИ РОССИИ:
ГОСУДАРСТВО И УПРАВЛЕНИЕ

В. Б. Степаницкий,
независимый эксперт,
заслуженный эколог Российской Федерации

В сентябре 2004 г. заповедники и национальные парки МПР России получили приказ, извещающий о новом эпохальном моменте отечественной истории заповедного дела – очередной "смене хозяина". Теперь они, в соответствии с принятыми в стране директивными решениями, передавались в непосредственное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования. Нельзя сказать, что сам факт подобной передачи был для директоров заповедников и парков сенсационным. За последние годы некоторые из них даже взяли за правило не спешить в таких случаях со сменой вывесок, бланков и прочей атрибутики. Еще бы, за последние 16 лет многие заповедники переходили "из рук в руки" по 6 раз. И во всех случаях это мотивировалось совершенствованием государственного управления в области охраны природы и, в частности, заповедного дела.

Несчастное отечественное заповедное дело! Трудно найти другую отрасль, государственное управление которой в последние годы "совершенствовали" с таким усердием. А сколько раз (и на каком уровне!) призывали к дальнейшему совершенству! "Правительству Российской Федерации… разработать и осуществить меры по совершенствованию управления государственными природными заповедниками, национальными парками и другими особо охраняемыми природными территориями…", – это из Указа Президента РФ от 2 октября 1992 г. № 1155. "МПР России … представить в Правительство Российской Федерации в 2001 г. предложения по совершенствованию государственного управления особо охраняемыми природными территориями федерального значения с учетом требований законодательства Российской Федерации", – это из протокольного решения Правительства России от 22 марта 2001 г. № 11. "Считает важнейшим условием проведения эффективной экологической политики… дальнейшее развитие и совершенствование системы особо охраняемых природных территорий и управления ими", – это из резолюции 1-го Всероссийского съезда по охране природы (1995 г.).

Сегодня в России 100 государственных природных заповедников и 35 национальных парков. Территория в 40 млн. га (свыше 2% всей площади страны), 10 тысяч работников, вековая история, международное признание. Неужели венцом всех призывов и попыток усовершенствовать управление этой системой станет ее процветание (или прозябание) под началом Росприроднадзора?

Немного о новейшей истории и ее уроках

В Главохоте РСФСР был отдел заповедников со штатом в 5 человек. На момент прекращения "заповедных" полномочий у Главохоты было 45 заповедников, а также 52 федеральных заказника. Главохота сыграла выдающуюся роль в деле восстановления и расширения географической сети заповедников России, столь беспощадно разрушенной нелепыми правительственными решениями 1951 и 1961 гг. Но именно на это и ушла большая часть сил и энергии маленького отдела заповедников. Сейчас от наших ветеранов нередко можно слышать воспоминания о славных временах руководства заповедников Главохотой – временах, когда зарплата поступала без задержек, фонды на капстроительство выделялись практически всем, на зарплату старшего научного сотрудника в Магадане можно было кормить семью. А отсутствие проблем с авиационной охраной лесов от пожаров! А немереные объемы вертолетных часов! А реки казенного ГСМ! Только эта ностальгия не столько по Главохоте, сколько по безвозвратно канувшему СССР. На фоне этой ностальгии забывают, что к началу "перестройки" заповедники Главохоты пришли с почти неразвитой и безнадежно устаревшей нормативной базой, бесправной службой охраны, отсутствием стратегических и концептуальных разработок на дальнейшую перспективу, отсутствием практики обобщения и анализа итогов ежегодной работы, без понимания значимости работы с населением, с укоренившейся бесконтрольностью директоров ("до Москвы далеко"), прогрессирующей формализацией научной работы, любовью к регуляционным отстрелам, проблемной кадровой политикой. А ведь в сравнении с нынешними временами, Главохота работала в тепличных условиях, не ведая ни финансового кризиса, ни инфляции, ни разгула преступности, ни социально-политической напряженности, ни "парада суверенитетов", ни масштабного правового нигилизма. Отсюда очевиден урок: горстка специалистов в огромной стране обеспечить эффективное управление национальной системой природных резерватов не может ни при каких обстоятельствах. И во всем мире (кроме нашей страны) это всем очевидная аксиома.

С передачей российских заповедников в 1988 г. в систему Госкомприроды СССР ситуация, вопреки ожиданиям, отнюдь не улучшилась. Во-первых, как не парадоксально, при этом лишь усугубилась ведомственная разобщенность. В систему природоохранных органов передали заповедники, но национальные парки остались в Министерстве лесного хозяйства РСФСР, а 87% федеральных заказников осталось в Главохоте, а затем влилось в систему Минсельхоза. В значительной мере это определило их дальнейшую судьбу: как особо охраняемые природные территории (ООПТ) федеральные заказники Минсельхоза больше напоминают охотничье-воспроизводственные участки. Более того, не все заповедники Главохоты РСФСР перешли в Госкомприроду РСФСР. 9 биосферных заповедников вместе с заповедниками союзного Госагропрома отошли к Госкомприроде СССР. В итоге стала прогрессировать тенденция разделения заповедников на заповедники "первого" и "второго" сорта.

Во-вторых, в отличии от Главохоты, Госкомприроды (и союзный, и российский) являлись многофункциональными монстрами, для которых заповедное дело было явно второстепенным и просто растворилось в массе других задач и функций. Следует отметить, что и во все последующие годы, эта второстепенность сохранялась, являясь очередным тормозом эффективного управления заповедной системой. Отсюда следующий урок: для многофункционального ведомства заповедное дело не может быть первостепенной задачей, тогда как достижение эффективного управления системой ООПТ требует со стороны уполномоченного государственного органа приоритетного внимания.

Но весной 1990 г. в сфере госуправления системой ООПТ произошло знаменательное событие, в значительной мере определившее развитие заповедной системы в стране на 14 последующих лет: в Госкомприроде СССР волевым решением нового (и последнего) руководителя союзного природоохранного ведомства Н. Н. Воронцова взамен маленького отдела заповедников было создано Главное управление заповедного дела.

Вряд ли Н. Н. Воронцов четко представлял, как именно надо осуществлять руководство системой заповедников на данном этапе истории. Но благодаря интуиции интеллектуала, ученого и природоохранника он понимал, что по крайней мере для этого требуется повысить роль, статус, авторитет и численность соответствующего подразделения. И не будет преувеличением сказать, что создание Главного управления заповедного дела вошло в число самых ярких и результативных деяний Н. Н. Воронцова на посту природоохранного министра. Ничего подобного в стране за предыдущие 37 лет не создавалось. И пусть этот Главк был создан только в союзном ведомстве (в российском оставался отдел из 5 человек), пусть на практике он себя ничем особенным не успел проявить (хотя, безусловно, явился своеобразной школой управленческих кадров для заповедного дела), решение о его создании было историческим. Ибо, когда полтора года спустя не стало СССР, а в России формировался единый природоохранный орган, наконец-то объединивший союзные и республиканские заповедники, сомнений в необходимости создания аналогичного Главка не возникало, и он был создан уже в российском ведомстве, в разных формах (управление, главное управление, департамент) функционируя вплоть до августа 2004 г. И все позитивное, что было сделано для заповедной системы за истекший период (а сделано было много), и сам факт сохранения и развития этой системы в столь непростое время, в значительной мере определено тем, что соответствующие управленческие функции были поручены не маленькому отдельчику, а более сильному и самостоятельному подразделению, как и было задумано последним советским министром охраны природы. Поэтому нынешняя "реформа" не просто дезорганизует государственное управление в сфере заповедного дела, но и сводит на нет все то, что претворял в жизнь профессор Н. Н. Воронцов и чего добивалось не одно поколение природоохранников.

С 1992 г., самого начала работы, новое подразделение – Управление заповедного дела Минэкологии России – столкнулось со специфической управленческой проблемой: вмешательство в сферу руководства подведомственными заповедниками и попытками вести свою собственную линию со стороны подразделений финансового и кадрового блока министерства. Ситуация складывалась по меньшей мере странная: с одной стороны, управление заповедного дела непосредственно отвечало за работу и развитие заповедной системы, но достаточно полномочий для этого не имело. С другой стороны, например, финансовый блок, имея весомые управленческие рычаги, ни коим образом не отвечал за результаты деятельности заповедников. Эту проблему удалось решить лишь во второй половине 90-х годов, когда решением председателя Госкомэкологии России В. И. Данилова-Данильяна необходимые полномочия были переданы Управлению заповедного дела. С переходом же в 2000 г. в МПР России эти полномочия были еще более увеличены министром Б. А. Яцкевичем. Последующая практика доказала своевременность и эффективность таких решений. Отсюда - еще один урок: никакое отдельное подразделение федерального органа исполнительной власти, вне зависимости от его названия и профессионализма сотрудников, не сможет эффективно осуществлять руководство системой подведомственных ООПТ, если не будет обладать всей полнотой управленческих полномочий, в том числе в финансовой и кадровой сфере.

Существенным успехом в государственном управлении федеральной системой ООПТ стало преодоление "многоведомственности". С образованием в 2000 г. "большого МПР" в ведение этого министерства перешли и заповедники Госкомэкологии России, и национальные парки Рослесхоза, и находящийся в лесном ведомстве Южно-Уральский заповедник. Ранее же удалось добиться передачи из Минвуза в систему заповедников Госкомэкологии заповедника "Лес-на-Ворскле" (ныне – "Белогорье"), а в систему национальных парков Рослесхоза – национальных парков "Лосиный остров" и "Плещеево озеро" (бывший "Переславский"), находившихся в региональном подчинении. Таким образом, впервые в стране была создана объективная предпосылка для формирования единой службы по управлению государственными природными заповедниками и национальными парками, чего в течение многих лет безуспешно добивались ведущие специалисты в области заповедного дела.

С назначением летом 2001 г. главой МПР России В. Артюхова ситуация радикально изменилась. Остановилась деятельность по созданию новых заповедников и национальных парков. В итоге с 2001 по 2004 г. в стране так и не было создано ни одного нового заповедника и национального парка, причем последний раз такой перерыв отмечался только в 1951-1954 гг. Пышным цветом расцвели бюрократизм и волокита, стала нормой решение любого простого вопроса предельно сложным образом. Реальная, живая и эффективная работа стала постепенно заменяться ее имитацией, превращаться в бессмысленное бумаготворчество, суету, помпезную риторику, бездарные "тусовки". Функции по управлению системой ООПТ начали "растаскиваться" по различным подразделениям центрального аппарата, из министерства один за другим стали уходить опытные специалисты заповедного дела. Правда, в феврале 2003 г. в Министерстве наметился было курс на возрождение и укрепление уже изрядно разрушенной системы управления ООПТ, сделаны были даже шаги по возвращению прежней команды (что частично удалось), но этого запала хватило от силы на полгода. Летом 2003 г. министр коренным образом изменил свое временно лояльное отношение к "заповедному" Департаменту. Эта перемена хронологически совпала с протестом Департамента против лично поддержанного министром "обрезания" территории Сочинского национального парка, лоббируемого определенными заинтересованными кругами. Последствия не заставили себя ждать. Они выразились в лишении Департамента и без того куцых полномочий, квалифицированному аппаратному "прессованию" его руководителей и, наконец, в очередной реорганизации¹. Таким образом, министр Артюхов и его команда создали беспрецедентное явление в истории отечественной (а, возможно, и мировой) охраны природы: Министерство, призванное обеспечивать эффективное государственное управление системой ООПТ, намеренно и последовательно осуществляло шаги, направленные именно на разрушение прежних успехов в данной сфере и значительное снижение эффективности государственного управления ООПТ.

Вне всякого сомнения, эта линия оставляет отпечаток и на политике сегодняшнего дня, что проявляется:

• в очернительстве команды профессионалов, отдавшей долгие годы делу становления и развития заповедной системы;
• в осуждении "инакомыслия" и желании избавиться от тех, кто имеет свое мнение и привык его отстаивать;
• в рассуждениях о второстепенности заповедного дела, о нецелесообразности создания мощных управленческих структур, о якобы возможном результативном управлении системой ООПТ силами горстки специалистов;
• в явной убежденности, что назначение на руководящую должность незамедлительно обеспечивает необходимый уровень профессиональных знаний, умений и навыков в соответствующей области;
• в пренебрежительном отношении к профессионализму.

Год великого перелома

Однако угроза наиболее масштабного развала всей системы управления ООПТ возникла с началом нынешней административной реформы.

Все началось с того, что в новой структуре федеральных органов исполнительной власти ни один орган в силу поставленных перед ним задач и функциональных ограничений не предназначался для непосредственного управления системой заповедников и национальных парков. Более того, сама функция государственного управления этой системой выпала из вопросов этих властных структур, определенных в апреле 2004 г. Правительством России.

Решением проблемы могло бы стать создание специального федерального агентства по особо охраняемым природным территориям. Но, несмотря на многочисленные обращения специалистов заповедного дела, научной и природоохранной общественности, а также поддержку этой идеи рядом политиков (включая спикера Совета Федерации С. Миронова), она не получила реализации.

Вместо этого, постановлением Правительства от 30 июля 2004 г. № 400 было установлено, "что до принятия соответствующего нормативного правового акта Правительства России Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет государственное управление в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения".

Фактически же с первых дней после принятия этого решения стало ясно, что Росприроднадзору функция государственного управления федеральной системой заповедников и национальных парков несвойственна, а потому низкоприоритетна.

В структуре этой Федеральной службы не было предусмотрено даже отдельного специализированного Управления особо охраняемых природных территорий, а лишь маленький отдел из 5 человек (за 4 последующих месяца так полностью и неукомплектованный). И такими силами планируется осуществлять профессиональное управление федеральными особо охраняемыми природными территориями, в том числе организацию природоохранной, научно-исследовательской и эколого-просветительской деятельности, в масштабах всей России!

Одновременно проводимая руководством Росприроднадзора кадровая политика привела к тому, что наиболее опытные, квалифицированные и авторитетные сотрудники упраздненного Департамента особо охраняемых природных территорий МПР России не нашли себе применения в новообразованной структуре. Таким образом, создана реальная угроза деградации государственного управления федеральной системой заповедников и национальных парков и потери прогрессивных наработок в сфере заповедного дела за последние 15 лет. Это особенно тревожно, так как в течение этого периода была проведена большая и серьезная работа по адаптации федеральных особо охраняемых природных территориям к новым общественно-экономическим реалиям.

В августе 2004 г. руководство Росприроднадзора выступает с инициативой о выводе из структур подведомственных заповедников и национальных парков инспекторского состава, осуществляющего охрану их территорий (свыше 4 тыс. человек), и включении этих работников в штат территориальных органов этой Федеральной службы (с передачей соответствующих бюджетных ассигнований на их содержание). Данная инициатива осуществлялась без учета реальной многолетней практики функционирования заповедников и национальных парков, а также шла вразрез с требованиями законодательства (статьей 33 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях"). Ее практическая реализация неминуемо повлекла бы за собой развал складывавшейся десятилетиями устойчивой системы функционирования заповедников и национальных парков. К счастью, предложение Росприроднадзора было отвергнуто Минфином России, занявшем в этом вопросе взвешенную и принципиальную позицию.

Что уже говорить о том, что данный "миниотдел" ООПТ в Росприроднадзоре практически не оказывает влияния на финансовую и кадровую политику. Достаточно сказать, что известие о назначении нового директора Центрально-Лесного заповедника сотрудники этого отдела узнали …от одного из работников этого заповедника.

На фоне реформаторских новаций 2004 г. явно отошла "на задний план" и миссия уполномоченного федерального органа исполнительной власти по отстаиванию финансовых интересов системы подведомственных заповедников и национальных парков. В результате средства, предусмотренные федеральным бюджетом на содержание заповедников и национальных парков в 2005 г. превысили уровень 2004 г. аж на 1,3%. Для сравнения: рост затрат на содержание заповедников и нацпарков в 2004 г. превышал уровень предшествующего, 2003 г., на 30%. Бюджетные же ассигнования на капитальное строительство в заповедниках и национальных парках в 2005 г., в сравнении с ушедшим годом, снижены втрое.

Спецификой нынешней реформы явилось и "разрезание" системы госуправления в области заповедного дела на два блока: "определение политики" вкупе с нормативным регулированием (МПР России, где создан соответствующий отдел) и непосредственное управление подведомственными ООПТ (Росприроднадзор).

С одной стороны это соответствует официально принятой концепции административной реформы, а потому сие – объективная реальность и нам с ней жить. Поэтому важно исходить из принципа, что "нет худа без добра". Таким "добром" является объективная возможность освободить тех, кто занимается непосредственным руководством подведомственными заповедниками и парками от прочих функций (создание новых ООПТ, решение ряда вопросов международного сотрудничества и др.), мешающих повседневной практике управления подведомственными заповедниками и парками. Но, с другой стороны (и в целом), это, конечно, плохо, поскольку:

• cоздает ситуацию, когда тот, кто "над стратегией работает" и готовит правовые акты, отрывается "от земли", плохо представляет, что на ней происходит в реальной жизни и при этом не отвечает за последствия принятых решений;
• распыляет и так незначительные силы специалистов в области ООПТ, готовых работать на государственной службе.

Что делать

То, что нужна сильная специализированная государственная структура, способная осуществлять эффективное управление в области заповедного дела, было ясно уже давно. Весной 1992 г. проект Указа Президента России об особо охраняемых природных территориях, подготовленный под руководством советника Президента по вопросам экологии А. В. Яблокова, предусматривал создание Комитета по заповедному делу при Минэкологии России. В марте того же года поддержка идеи создания такого Комитета была озвучена и в решении Комитета по вопросам экологии и рационального использования природных ресурсов Верховного Совета РФ. Однако проект Указа (все же изданный в октябре 1992 г.) был дружно "выхолощен" ведомствами, в том числе и его раздел, касающийся создания Комитета.

В 1997 г. с инициативой создания единой и обособленной федеральной структуры по управлению и заповедниками и национальными парками выступило Управление по связям с общественностью Администрации президента России, но вновь ведомства оказались сильнее.

В принятой единогласно резолюции на заключительном заседании Третьего Всероссийского съезда по охране природы (21.11.2003) указывалось: "Считать необходимым условием обеспечения эффективного управления единой системой федеральных особо охраняемых природных территорий создание в структуре федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное управление в области охраны окружающей среды, Государственной службы особо охраняемых природных территорий, наделив ее всеми функциями и полномочиями, необходимыми для эффективного управления этой системой".

Особый накал эта проблема получила в 2004 г. К этому времени как никогда остро ощущалось отсутствие в стране федерального органа исполнительной власти, в полной мере отвечающей за вопросы заповедного дела, специализирующегося именно в этой сфере, способного и призванного отстаивать интересы территориальной охраны природы и обеспечить дальнейшее развитие федеральной системы ООПТ.

Предложения о создании соответствующей структуры – федерального агентства – содержались в письме, подписанным полусотней директоров заповедников и национальных парков в адрес спикера Совета Федерации С. М. Миронова. Сам Сергей Михайлович публично высказывался в пользу этого решения, в том числе на страницах "Российской газеты". Это предлагали и депутаты Государственной Думы, в их числе – заместители председателя Комитета по экологии А. Н. Грешневиков и М. Я. Лебедева. С этим на страницах "Комсомольской правды" выступали знаменитый российский журналист В. М. Песков и известнейший ученый-лесовод, академик РАН А. С. Исаев. А в декабре 2004 г. лидеры ведущих общественных природоохранных организаций (Всемирного фонда дикой природы (WWF) России, Гринпис России, Международного социально-экологического союза, Всероссийского общества охраны природы, Центра охраны дикой природы, Союза охраны птиц России) обратились к президенту России В. В. Путину с предложением о создании специализированного Федерального агентства по особо охраняемым природным территориям, уполномоченного осуществлять государственное управление в этой сфере и функционирующего под непосредственным руководством Правительства России. Причем, именно под руководством Правительства России, как действуют уже созданные указами Президента ряд федеральных структур, например, Федеральное агентство по туризму. Общественную инициативу полностью поддержала и председатель Совета по содействию развитию гражданского общества и правам человека при президенте РФ Э. А. Панфилова, также направившая соответствующее обращение в адрес президента страны.

Реализация этого предложения позволит не просто создать серьезную и эффективную управленческую структуру, но и прекратить растаскивание функций и специалистов по разным ведомствам (МПР- Росприроднадзор), сконцентрировав их в одном управленческом звене; позволит наделить эту структуру необходимыми контрольно-инспекционными функциями, ведь контроль – неотъемлемый элемент управления ООПТ. Это позволит осуществлять единое управление не только заповедниками и национальными парками, но и всеми федеральными заказниками, позволит уделить должное внимание сохранению на федеральных ООПТ не только природного, но и историко-культурного наследия, создаст возможности для более эффективной защиты наших заповедников и национальных парков от участившихся посягательств на их земельные ресурсы и территориальную целостность. И уж несомненно будет способствовать формированию имиджа нашей страны как государства, реализующего прогрессивную экологическую политику. Но главное, это позволит с оптимизмом смотреть на будущее нашего национального достояния – системы федеральных особо охраняемых природных территорий России. И другой разумной альтернативы этому предложению не просматривается.

Вместо послесловия

В сентябре 2003 г. в южноафриканском городе Дурбане состоялся Пятый всемирный конгресс по особо охраняемым природным территориям. На этом авторитетном международном форуме были приняты, в частности, Рекомендации, адресованные национальным правительствам и гражданскому обществу. Пункт 1 этих Рекомендаций гласит: "ПРИЗНАТЬ значение управления как ключевого фактора функционирования особо охраняемых природных территорий и ОБЕСПЕЧИТЬ рациональное управление всеми их типами в XXI веке".

Да услышит это наше Правительство вместе с нашим гражданским обществом!

_______________
¹ Подробности всей этой "бюрократическо-драматической" истории изложены в недавно изданной брошюре: Степаницкий В. Б., Крейндлин М. Л. Государственные природные заповедники и национальные парки России: угрозы, неудачи, упущенные возможности. М., Гринпис России, 2004. 

<< | содержание | вверх | >>