| архив | содержание |

| сохранить номер (PDF-файл, 480 Kb) |

«К СВЕДЕНИЮ РУКОВОДИТЕЛЕЙ»

КОММЕНТАРИЙ К НОВОЙ РЕДАКЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ"

С 1 января 2005 г. вступила в силу новая редакция Федерального закона “Об особо охраняемых природных территориях”. Изменения в этот закон были внесены Федеральным законом от 29.12.2004 г. № 199-ФЗ, который отменил ст. 47 Федерального закона от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ, также вносившего изменения в закон об ООПТ. Таким образом, эта статья так и не начала действовать.

Следует отметить, что в нынешней редакции закон очень мало отличается от старой редакции закона 1995 г. с изменениями 2001 г. Основная масса поправок представляет из себя изменение названия государственных органов, осуществляющих управление теми или иными ООПТ.

Однако есть и принципиальные отличия в основных сферах управления системой ООПТ.

1. Организация ООПТ

Первое, о чем следует упомянуть, — это ослабление роли органов государственной власти субъектов федерации при решении вопроса о создании ООПТ федерального значения.

Так, согласования с ними теперь не требуется при создании государственных природных заповедников (ст. 8), государственных природных заказников федерального значения (ст. 23) и памятников природы федерального значения (ст. 26).

Согласование с региональными властями теперь необходимо только при создании национальных парков, причем если ранее было необходимо согласие органов власти субъектов федерации на отнесение земель к федеральной собственности, то теперь необходимо только представление. По сути разница в данных формулировках очень небольшая (особенно с учетом того, что большинство национальных парков создавались на землях лесного фонда, которые и так в большинстве своем находятся в федеральной собственности), но тем не менее в некоторых ситуациях это может упростить процедуру создания национальных парков. Кроме того, в отношении национальных парков законодатель не пошел на полное лишение всех прав региональных органов власти, в отличие от заповедников и федеральных заказников (это касается не только создания парков, но и ряда других вопросов, в частности согласования режима земель, включенных в границы национального парка без изъятия их у землепользователей).

Следует, однако, отметить, что в отличие от заповедников или федеральных заказников в случаях с национальными парками

Принципиально новым положением данного закона является норма о том, что охранные зоны заповедников создаются решением Правительства РФ (эта норма осталась от закона 122-ФЗ). При этом не указано, каким документом должны определяться границы и режим этой зоны (в старом законе было прямо указано, что таким документом является положение о заповеднике), и в каком порядке они должны выделяться. К сожалению, фактически это означает, что в ближайшее время создать охранные зоны как вокруг уже существующих заповедников, так и вновь организуемых скорее всего не удастся.

Несколько изменился порядок согласования вопросов социально-экономической деятельности хозяйствующих субъектов, а также проектов развития населенных пунктов, находящихся на территориях соответствующих национальных парков и их охранных зон (п. 4 ст. 15). В старой редакции закона эти вопросы должны были согласовываться с самим национальным парком, а в новой редакции — с федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды, то есть фактически с их вышестоящей организацией. Это, безусловно, усложнит процедуру и соответственно может уменьшить воздействие указанной деятельности на природные комплексы парков. Кроме того, это делает парки менее зависимыми от местных и региональных властей (поскольку давить на администрацию парка обычно проще, чем на его руководящий орган в Москве). С другой стороны, это может привести к тому, что данные вопросы будут решаться без участия самого парка. С учетом нынешней ситуации с управлением федеральными ООПТ ничего хорошего для парков ждать от подобной ситуации не приходится.

2. Контроль в области организации и функционирования ООПТ

Необходимо остановиться на вопросах контроля в области организации и функционирования ООПТ. Несмотря на то что в новой редакции закона положения об этом (ст. 3) практически не изменились (в отличие от редакции закона 122-ФЗ), существенно изменились нормы других законов в этой области. И если федеральных ООПТ это практически не касается, то с региональными дело обстоит сложнее. В соответствии с Федеральным законом “Об охране окружающей среды”, принятым 10 января 2002 г., ООПТ регионального значения были отнесены к объектам регионального экологического контроля, который должен осуществляться органами государственной власти субъектов РФ. Это соответствовало и ст. 3 ФЗ “Об особо охраняемых природных территориях”, в соответствии с которой управление и контроль в области организации и функционирования ООПТ регионального значения осуществлялись органами исполнительной власти субъектов РФ и специально уполномоченным государственным органом РФ в области охраны окружающей природной среды. Кроме этого, в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях осуществление производства по нарушениям режима ООПТ возлагалось на органы государственного экологического контроля.

Изменения в ФЗ “Об охране окружающей среды” и “Об особо охраняемых природных территориях”, внесенные законом 122-ФЗ, должны были полностью разрушить эту систему. В соответствии с этими поправками функции по контролю за региональными ООПТ полностью слагались с федеральных органов, но при этом органы власти субъектов РФ лишались права осуществления экологического контроля — эти функции должны были перейти к органам местного самоуправления. Однако никаких прав этих органов в области экологического контроля прописано не было. Естественно, на практике это означало бы полное прекращение какого-либо контроля за соблюдением режима региональных ООПТ, что во многих случаях привело бы к их фактическому уничтожению.

К счастью, видимо, здравый смысл все-таки возобладал — в уже принятый закон были внесены существенные изменения.

Так, статьей 3 ФЗ “Об особо охраняемых природных территориях” функции осуществления контроля в области организации и функционирования ООПТ возложены как на региональные, так и на федеральные органы власти. В закон “Об охране окружающей среды” внесли права муниципальных инспекторов, а статью, отменяющую региональный экологический контроль, оставили, но ее вступление в силу перенесено на 1 января 2006 г.

Таким образом, в 2005 г. ситуация с государственным контролем за региональными ООПТ вообще не меняется, и все те структуры, которые осуществляли его ранее, сохранили свои полномочия. Однако чтобы избежать проблем в дальнейшем, целесообразно в рамках регионального законодательства об ООПТ и об административных правонарушениях прописать делегирование полномочий по охране и контролю за соблюдением режима региональных ООПТ структурам муниципального экологического контроля либо заключить договоры о выполнении указанных функций федеральными органами экологического контроля.

3. Другие положения нового закона

Из новой редакции закона исключены все положения о предоставлении налоговых льгот как самим ООПТ, так и собственникам и пользователям земельных участков, расположенных в их границах. Это безусловно шаг назад, однако, поскольку реально эта норма практически не работала, исключение ее из текста закона скорее является приведением закона в соответствие с существующей практикой и действующим налоговым законодательством.

Этим, пожалуй, исчерпываются все существенные отличия новой редакции ФЗ “Об особо охраняемых природных территориях”.

Наверное, большое достижение, что он не стал принципиально хуже старой редакции. К сожалению, новая редакция сохранила почти все недостатки старой, поэтому многие актуальные проблемы государственного управления в сфере ООПТ остались нерешенными.

Михаил Крейндлин,
Гринпис России