| архив | содержание |

| сохранить номер (PDF-файл, 480 Kb) |

«К СВЕДЕНИЮ НАУЧНЫХ ОТДЕЛОВ»

СОСТОЯНИЕ РЕГИОНАЛЬНЫХ СИСТЕМ ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ

Констатируя, что в соответствии с Конституцией РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, Федеральный закон “Об охране окружающей среды” определяет (ст. 1), что благоприятная окружающая среда — это “окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов”. Экологическая доктрина РФ, одобренная распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р, ставит в качестве отдельной задачи “создание и развитие особо охраняемых природных территорий разного уровня и режима, формирование на их основе, а также на основе других территорий с преобладанием естественных процессов, природно-заповедного фонда России в качестве неотъемлемого компонента развития регионов и страны в целом, сохранение уникальных природных комплексов”. Таким образом, система территориальной охраны природы призвана обеспечить природную составляющую (каркас) экологической стабильности и тем самым конституционные права каждого человека на благоприятную окружающую среду, что подчеркивает фактическую значимость особо охраняемых природных территорий (ООПТ) в жизни страны.

В настоящее время система территориальной охраны природы в России находится в стадии углубляющейся реорганизации, в связи с чем уместно хотя бы кратко сказать о ее современном состоянии. Данное сообщение подготовлено в рамках Плана НИОКР МПР России в 2002—2003 гг. на основе материалов, представленных территориальными органами МПР России и при необходимости дополненных другими официальными сведениями. Сравнение их с более новыми, но и несколько менее подробными материалами показывает, что за время, прошедшее с момента выполнения упомянутой работы, большинство статистических данных об ООПТ в России существенно не изменилось. Учитывая уже имеющиеся публикации о состоянии и проблемах ООПТ федерального значения, мы уделили основное внимание ООПТ регионального и местного значения. При статистической обработке из рассмотрения исключены те территории и объекты (водоохранные зоны, леса I группы, территории традиционного природопользования, заповедно-охотничьи хозяйства и т.п.), которые были учтены лишь немногими из территориальных органов МПР России. Охранные зоны в качестве самостоятельных ООПТ не рассматривались. В приводимых ниже таблицах суммы частных показателей иногда превышают аналогичные общие показатели, поскольку в ряде случаев ООПТ, имеющие различное значение и относящиеся к разным категориям в связи с решением ими различных задач, топографически перекрываются между собой.

Всего по состоянию на 1 января 2003 г. учтено 15 105 ООПТ общей площадью 187 470 тыс. га, в том числе сухопутная часть — 176 163 тыс. га (10,3% от площади территории РФ):

Для сравнения, согласно Сводной ведомости Государственного кадастра ООПТ РФ, по состоянию на 1 января 2000 г. в России насчитывалась 15 471 ООПТ общей площадью 139 210 тыс. га, в том числе сухопутная часть — 132 737 тыс. га (7,8% от площади территории РФ).

Более 98% ООПТ, составляющих более 80% общей площади ООПТ, не требуют перевода в категорию земель особо охраняемых территорий, поскольку не изымаются у собственников, владельцев и пользователей земельных участков и предусматривают лишь согласованные с ними ограничения хозяйственной и иной деятельности. ООПТ регионального и местного значения на землях, находящихся в федеральной собственности, образуются по согласованию с соответствующими подразделениями федеральных органов власти, осуществляющими управление природными ресурсами данной территории. Поэтому федеральные органы власти могут, исходя из федеральных нужд, при необходимости уточнить режим ограничений природопользования на землях, находящихся в федеральной собственности. Таким образом, решение долгосрочных задач поддержания экологического равновесия в целях достижения стабильности социально-экономического развития региона и страны в целом осуществляется постольку, поскольку при этом могут быть обеспечены актуальные федеральные нужды и соблюдены интересы отдельных товаропроизводителей. В то же время баланс между общегосударственным интересом в стабилизации экологического равновесия и интересами отдельных товаропроизводителей смещен в пользу последних, поскольку введение природоохранного режима требует специального экологического обоснования, в то время как для отклонения предложений о создании ООПТ достаточно простого несогласия одной из заинтересованных сторон без подробных разъяснений.

По федеральным округам площади ООПТ распределены таким образом:

Площади, занятые ООПТ федерального, регионального и местного значения, распределены по федеральным округам следующим образом (площадь в тыс. га, в скобках — доля от общей площади ООПТ в регионе, %):

ООПТ федерального значения занимают наибольшую площадь в Сибирском, Дальневосточном и Северо-Западном округах, причем в Сибирском и Северо-Западном округах на долю ООПТ федерального значения приходится более половины всей площади ООПТ. В других федеральных округах по числу и по занимаемой площади преобладают ООПТ регионального значения. Доля ООПТ местного значения в общей площади ООПТ наиболее велика в Южном и Центральном федеральном округах.

По категориям ООПТ регионального и местного значения распределены следующим образом (число ООПТ, в скобках — площадь, тыс. га):

По числу среди ООПТ регионального и местного значения преобладают памятники природы и государственные природные заказники, по площади — государственные природные заказники и природные парки. Среди региональных ООПТ средняя площадь наиболее велика у природных парков. Хотя в соответствии с действующим законодательством природные парки, государственные природные заказники и памятники природы образуются нормативными актами не ниже, чем уровня субъектов РФ, для ряда ООПТ этих категорий указано местное значение. Это говорит о высокой применимости ООПТ перечисленных категорий для управления природопользованием не только на региональном, но и на местном уровне. Поэтому целесообразно расширить полномочия органов местного самоуправления в развитии сети таких ООПТ.

Региональные системы ООПТ динамично развиваются в ряде регионов, где интенсивность эксплуатации природных ресурсов быстро возрастает.

Для регионов с высокой степенью преобразованности природных ландшафтов характерно значительное число ООПТ относительно небольшой средней площади. Вместе с ними в составе региональной системы территориальной охраны природы нередко рассматриваются и другие охраняемые природные территории — водоохранные зоны, леса первой группы, зеленые зоны, противоэрозионные леса и т.п. Они особенно важны для поддержания благоприятной окружающей среды в местном масштабе и обеспечения целостности экосистемного покрова.

В ряде субъектов РФ по площади преобладают государственные природные заказники охотохозяйственного направления. Они, как правило, решают задачи воспроизводства только охотничьих животных, то есть видов, имеющих промысловую численность, но не всегда приоритетных для сохранения биоразнообразия и поддержания экологического баланса. Там, где такие заказники фактически являются местами обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения видов живых организмов, в природоохранный режим целесообразно включить специальные меры по сохранению этих видов.

Динамика региональных систем ООПТ в 2002 г. была такова (в скобках — площадь, тыс. га):

Большинство упраздненных ООПТ — это комплексные и зоологические заказники, у которых истек и не был продлен срок действия. В ряде случаев (заказник Тýманский Чукотского автономного округа и др.) приходится констатировать, что целесообразность упразднения заказников не была обоснована утратой природоохранной ценности их территории.

В ряде субъектов РФ произведены инвентаризация ООПТ и оптимизация их сети. В качестве положительного примера можно привести реорганизацию сети ООПТ Рязанской области, где в начале 2003 г. с учетом изменений в землепользовании уточнены положения о заказниках и паспорта памятников природы, ряд ООПТ расширен до экологически обоснованной площади, несколько небольших заказников переведены в категорию памятников природы, в нескольких случаях рядом расположенные небольшие заказники объединены в одну комплексную ООПТ оптимальной площади, с учетом мнения землепользователей и собственников земли организовано более 30 новых региональных ООПТ, дополняющих существующую сеть ООПТ до репрезентативной, несколько ООПТ рекомендовано упразднить в связи с вхождением в состав земель федеральных ООПТ или, напротив, в связи с отсутствием повышенной природоохранной ценности. Ранее, в 2001 г., постановлением губернатора Рязанской области были установлены участки леса, подлежащие отнесению к различным категориям защитности при проведении лесоустройства.

На территории РФ реализуется ряд разнообразных инициатив по формированию защищенных юридическими или иными мерами региональных систем экологически взаимосвязанных природных территорий (экологических сетей).

В экорегионе восточноевропейских широколиственных лесов и лесостепи Центр охраны дикой природы (ЦОДП) и ЗАО “Институт геоэкологии” разработали схему экологической сети Центра Русской равнины (Владимирская, Калужская, Московская, Рязанская, Смоленская, Тверская, Тульская, Ярославская области и город Москва). Российское представительство WWF разработало схему экологической сети Брянской, Калужской и Орловской областей. На уровне субъектов РФ взят под охрану природный комплекс города Москвы, в Московской области по заказу органов исполнительной власти в 2001—2003 гг. разработан и применяется в региональном планировании проект Экологического каркаса Московской области. Орловским областным Советом народных депутатов в 2002 г. принят закон “О системе особо охраняемых природных территорий Орловской области”, определяющий систему охраняемых природных территорий, порядок ее формирования и обеспечения функционирования. В Ярославской области функционирует Межведомственный координационный совет по ООПТ, готовящий предложения по развитию сети ООПТ для областной администрации. Биосферный резерват “Неруссо-Деснянское Полесье”, управляемый администрацией государственного природного заповедника “Брянский лес”, организован в 2002 г. как местная система ООПТ, включающая в себя помимо заповедника и его охранной зоны также 10 заказников, 2 памятника природы и ландшафтно-воспроизводственный участок.

В так называемом Волжско-Уральском регионе предложения по формированию экологической сети в Республике Башкортостан, Самарской области и Республике Татарстан разрабатывает Центр содействия Волго-Уральской экологической сети (г. Тольятти). Российское представительство WWF совместно с Уфимским НЦ РАН и природоохранными органами Башкортостана реализует проект формирования экологической сети Уральского экорегиона в Республике Башкортостан. Кабинетом министров Республики Башкортостан в 2003 г. одобрена Концепция системы ООПТ Республики Башкортостан. Положения этой концепции должны приниматься во внимание при разработке документов и принятии управленческих решений в сфере охраны окружающей среды, природопользования, территориального планирования и развития производительных сил. Институтом степи УрО РАН подготовлена схема экологической сети Оренбургской области.

ЦОДП и Волгоградское отделение Российской экологической академии подготовили в 1998—2000 гг. схему экологической сети Нижнего Поволжья (Астраханская и Волгоградская области, Республика Калмыкия). В те же сроки ЦОДП и Госкомэкологии Нижегородской области при участии экологического центра “Дронт” разработали схему экологической сети Волго-Вятского региона (Республики Марий Эл, Мордовия и Чувашская, Кировская и Нижегородская области). Предложенные схемы были одобрены территориальными природоохранными органами перечисленных субъектов РФ в Волго-Вятском регионе и Нижнем Поволжье. Проект экологической сети Чувашской Республики учтен в проекте районной планировки Чувашской Республики. Администрация и региональные подразделения Госкомэкологии / МПР / Росприроднадзора по Нижегородской области совместно с экоцентром “Дронт” и Нижегородским отделением Союза охраны птиц России в течение ряда лет успешно реализуют проект Экологического каркаса Нижегородской области, формирование которого нашло свое отражение в Региональной стратегии и Плане действий по сохранению биоразнообразия Нижегородской области. При администрации Нижегородской области сформирована Комиссия по ООПТ, порайонно рассматривающая вопросы реализации проекта Экологического каркаса Нижегородской области, ранее в целом одобренного территориальными природоохранными органами.

Российское представительство WWF с партнерами при содействии Фонда “Партнерство для критических экосистем” и ряда других финансовых доноров приступило к выполнению проекта формирования транснациональной экологической сети Кавказского экорегиона в пределах РФ (республики Адыгея, Дагестан, Ингушская, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесская, Северная Осетия — Алания и Чеченская, Краснодарский и Ставропольский края) и других государств Кавказа.

Российское представительство WWF выполнило в 1998—2001 гг. проект “Обеспечение долгосрочного сохранения биоразнообразия Алтае-Саянского экорегиона”, включая разработку схемы экорегиональной экологической сети на территории России (республики Алтай, Тыва и Хакасия, часть территорий Алтайского и Красноярского краев и Кемеровской области), Казахстана, Китайской Народной Республики и Монголии. Намерение реализовать этот план закреплено в Алтае-Саянской инициативе тысячелетия (Белокуриха, 1999 г.) главами соответствующих административных регионов РФ и Монголии, а также российского и монгольского представительств WWF. Соответствующие региональные администрации в Казахстане и России одобрили предложенный план экорегиональной экосети, который также соответствует принятым планам развития системы охраняемых территорий в Монголии.

Российское представительство WWF выполнило проект “Обеспечение долгосрочного сохранения биоразнообразия Дальневосточного экорегиона”, включая разработку схемы экорегиональной экологической сети для территорий Приморского края и Еврейской автономной области, а также для части территорий Амурской области и Хабаровского края. В Приморском крае одобрены предложения по формированию региональной системы охраняемых территорий, включая систему охраняемых территорий для сохранения амурского тигра. В Амурской области в 2002 г. принят областной закон об областной целевой программе “Развитие системы особо охраняемых природных территорий Амурской области на период 2002—2006 гг.”. Среди задач некоторых новых ООПТ Амурской области — обеспечение традиционного природопользования и компенсация потерь природных территорий при создании Бурейского водохранилища. В Хабаровском крае разработан проект Плана перспективного развития ООПТ на период 2002—2010 гг., а также создан первый в РФ прецедент организации региональной ООПТ со статусом “экологического коридора”. Помимо собственно ООПТ, учтенных при обработке статистических показателей, в Хабаровском крае было выделено 46 территорий традиционного природопользования местного значения общей площадью 30,7 млн. га, защищающих природные территории, длительно существующие в режиме экстенсивной эксплуатации.

Наиболее многочисленны и велики по суммарной площади заказники и резерваты Республики Саха (Якутия), образующие вместе с другими ООПТ юридически защищенную топографически непрерывную систему природных территорий. Здесь при поддержке WWF учреждена Сеть Священных Земель — республиканская экологическая сеть, учитывающая богатые национальные традиции бережного природопользования.

Система ООПТ “Зеленый пояс Фенноскандии” охватывает более 20 ООПТ в РФ (Республика Карелия, Ленинградская и Мурманская области), Финляндии и Норвегии. Подготовлены предложения по номинированию участка природного наследия “Зеленый пояс Фенноскандии”. Этот участок входит в регион осуществления инициативы “Зеленый пояс Европы”.

В сфере управления региональными ООПТ в 2001—2004 гг. продолжали функционировать такие структуры, как Дирекция особо охраняемых природных территорий и объектов Чувашской Республики при Кабинете министров Чувашской Республики, Дирекция по ООПТ Красноярского края в структуре краевой администрации, Талдомская администрация ООПТ в структуре ГУПР по Московской области, Дирекция природных парков Камчатской области.

Объем финансирования деятельности по развитию и обеспечению функционирования сети ООПТ регионального и местного значения составил в 2002 г. 143 543 тыс. руб., в том числе из федерального бюджета — 13 439, из местных бюджетов — 117 683, из внебюджетных источников — 3293, из собственных средств администраций региональных ООПТ — 128 тыс. руб.

Вступление в силу федеральных законов от 22.08.2004 № 122-ФЗ “О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"”” и от 29.12.2004 № 199-ФЗ “О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований” внесло в правовые основы территориальной охраны природы существенные изменения: изменился порядок организации и функционирования федеральных ООПТ; органы местного самоуправления наделены некоторыми правами по осуществлению экологического контроля; однако поставлена под сомнение, начиная с 1 января 2006 г., возможность осуществления экологического контроля органами государственной власти субъектов РФ. Таким образом, в течение 2005 г. в системе управления территориальной охраной природы в России должны произойти существенные изменения. Для успешного развития территориальной охраны природы должны быть законодательно решены в том числе следующие задачи:

• должен быть установлен правовой паритет между правом каждого на благоприятную окружающую среду и правами природопользователей;
  
  
• природные территории и находящиеся на них естественные экологические системы должны быть признаны единым объектом управления, после чего и возможно оптимальное распределение управленческих функций;
  
  
• порядок организации охраняемых природных территорий должен быть основан на безусловной необходимости поддержания экологического равновесия и определять оптимальный способ сохранения ценных природных объектов;
  
  
• для наиболее ценных природных объектов должно быть предусмотрено введение минимально необходимых ограничений на природопользование непосредственно с момента регистрации таких объектов;
  
  
• порядок резервирования земельных участков для создания ООПТ должен обеспечивать максимальную оперативность этой процедуры;
  
  
• осуществление экологического контроля должно учитывать состояние не только собственно природных территорий, но и экологических связей, обеспечивающих долгосрочное существование объектов охраны.

В свете проводимой административной реформы и с учетом действующего законодательства, для управления ООПТ и другими территориями с преобладанием естественных процессов как единым Природно-заповедным фондом РФ, обеспечивающим экологическую стабильность, то есть, в соответствии с Конвенцией о биологическом разнообразии, оказание “экологических услуг” населению нашей страны, наиболее логично создание федерального агентства по особо охраняемым природным территориям и его территориальных органов в субъектах РФ.

Н. А. Соболев,
руководитель программы “Сеть дикой природы”
Центра охраны дикой природы